Services publics numériques : un enjeu majeur pour la démocratie

Au cours des der­nières années, la mul­ti­pli­ca­tion des tech­no­lo­gies de l’in­for­ma­tion et de la com­mu­ni­ca­tion (TIC) et leur adop­tion géné­ra­li­sée ont favo­ri­sé la numé­ri­sa­tion des ser­vices publics. Ain­si, en 2022, les ser­vices infor­ma­tiques de l’État ont numé­ri­sé 83 % des 250 démarches admi­nis­tra­tives les plus uti­li­sées¹. La France est par ailleurs un acteur plei­ne­ment enga­gé dans le déve­lop­pe­ment d’un sys­tème d’information numé­rique de l’État moderne et répon­dant aux besoins des citoyens comme en témoigne sa 9^ème place au clas­se­ment de l’OCDE (note de 0.665 pour l’indicateur com­po­site), avec deux points forts : l’axe rela­tif aux don­nées uti­li­sa­teur et l’axe d’ouverture par défaut des don­nées publiques².

Pour autant, la situa­tion reste contras­tée avec, d’une part, une mon­tée en puis­sance pro­gres­sive de l’usage des ser­vices en ligne (67 % des adultes ont effec­tué au moins une démarche admi­nis­tra­tive en ligne) mais un renon­ce­ment encore fré­quent (32 % des Fran­çais ont renon­cé à une démarche admi­nis­tra­tive en ligne en 2021), révé­lant les limites de la déma­té­ria­li­sa­tion³. En effet, l’observatoire des ser­vices numé­riques de l’État⁴ d’octobre 2024 per­met d’identifier seize appli­ca­tions avec une satis­fac­tion uti­li­sa­teur infé­rieure à la moyenne. En valo­ri­sant l’a­vis de l’u­ti­li­sa­teur, cette éva­lua­tion contri­bue à ren­for­cer le lien de confiance et à co-construire avec lui des ser­vices publics numé­riques de meilleure qualité.

De nom­breux cher­cheurs s’intéressent à l’émergence, au déve­lop­pe­ment et à l’adoption des ser­vices numé­riques admi­nis­tra­tifs et contri­buent à la com­pré­hen­sion du « e‑Government⁵ ». Plu­sieurs fac­teurs concourent au suc­cès de sa mise en œuvre par les infor­ma­ti­ciens de l’État et son uti­li­sa­tion par les citoyens : maî­trise tech­no­lo­gique, com­pé­tences humaines dis­po­nibles, com­pré­hen­sion des poli­tiques publiques et dis­po­si­tions de moyens finan­ciers. La conver­gence de ces élé­ments per­met de déployer des ser­vices qui répondent aux attentes des citoyens, et par là-même, d’obtenir leur satis­fac­tion et leur confiance.

La confiance dans les ser­vices publics numé­riques est pro­téi­forme puisqu’elle s’exprime selon les moda­li­tés d’interactions : elle concerne la vision des citoyens pour le « Govern­ment to Citi­zen » (G2C), celles des agents publics pour le « Govern­ment to Employee » (G2E), celle des enti­tés publiques dans le cadre du « Govern­ment to Govern­ment » (G2G) et celles des acteurs pri­vés dans le cadre du « Govern­ment to Busi­ness » (G2B)⁶. En effet, cha­cune des par­ties impli­quées dis­pose d’attentes dif­fé­rentes. Tout d’abord, les citoyens recherchent des ser­vices publics simples, ergo­no­miques et répon­dant à leur vie quo­ti­dienne ; ils doivent pou­voir faire confiance dans la fia­bi­li­té des infor­ma­tions déte­nues par l’administration, la confor­mi­té de l’application des règles et la pos­si­bi­li­té de réa­li­ser des recours.

Les agents publics appré­cient quant à eux de dis­po­ser de solu­tions effi­caces, com­plètes et s’intégrant à leur poste de tra­vail. Ils accordent leur confiance à des appli­ca­tions fiables tant sur la qua­li­té des don­nées, l’exactitude des résul­tats obte­nus et la sau­ve­garde de leur tra­vail. Par ailleurs, les enti­tés publiques ont des besoins de confiance au-delà de la qua­li­té des don­nées, puisqu’elles ont besoin d’un sys­tème d’échange d’information fiable et rési­lient (ex : le réseau inter­mi­nis­té­riel de l’État opé­ré par la DINUM) ain­si que de garan­ties de dis­po­ni­bi­li­té des appli­ca­tions en cas­cade (ex : la paye des agents de l’État est néces­saire pour la décla­ra­tion sociale nomi­na­tive qui est indis­pen­sable pour leur pré­lè­ve­ment à la source, etc.). Enfin, les entre­prises ont besoin de davan­tage de sim­pli­ci­té et de lisi­bi­li­té afin de faire confiance à l’État et donc ensuite à ses ser­vices numé­riques. En effet, le nombre de pro­cé­dures et d’interlocuteurs très éle­vé pour créer une entre­prise, assu­rer sa ges­tion finan­cière et comp­table ou la clô­tu­rer, fait actuel­le­ment l’objet d’une cer­taine méfiance de la part des acteurs privés.

La confiance dans les ser­vices numé­riques de l’État est essen­tielle pour déve­lop­per leur usage. En effet, lorsque les citoyens ont confiance dans les moyens numé­riques mis à leur dis­po­si­tion, ils sont plus enclins à les uti­li­ser au quo­ti­dien pour leurs démarches admi­nis­tra­tives mais éga­le­ment à les recom­man­der à leur entou­rage. Cela sim­pli­fie la vie des usa­gers, qui ne sont plus obli­gés de se dépla­cer pour obte­nir une infor­ma­tion ou trans­mettre une infor­ma­tion. Les ser­vices publics sont éga­le­ment ren­dus plus effi­caces en per­met­tant de concen­trer les agents sur les actions à plus haute com­plexi­té et de ren­for­cer le lien entre les citoyens et leur admi­nis­tra­tion. Pour gagner cette confiance, il faut que les ser­vices en ligne soient sécu­ri­sés, trans­pa­rents, faciles à uti­li­ser et adap­tés aux besoins de cha­cun. C’est en répon­dant à ces attentes que les gou­ver­ne­ments peuvent encou­ra­ger un plus grand nombre de per­sonnes à uti­li­ser ces outils numé­riques et ain­si réduire la frac­ture numé­rique⁷.

La rela­tion entre la confiance et l’usage des ser­vices numé­riques est bien connue des cher­cheurs. En effet, dès 1992 DeLone et McLean ont pro­po­sé un modèle (désor­mais inti­tu­lé le D&M Infor­ma­tion Sys­tem Model) qui éta­blit les rela­tions entre six dimen­sions clés du suc­cès des sys­tèmes d’information (SI) : qua­li­té du sys­tème, qua­li­té de l’in­for­ma­tion, uti­li­sa­tion, satis­fac­tion de l’u­ti­li­sa­teur, impact indi­vi­duel et impact orga­ni­sa­tion­nel. En ana­ly­sant de nom­breuses études, ils ont démon­tré que ces dimen­sions sont inter­dé­pen­dantes et essen­tielles pour éva­luer le suc­cès glo­bal d’un sys­tème d’in­for­ma­tion, en par­ti­cu­lier, il existe un lien direct entre la satis­fac­tion de l’utilisateur et l’usage du ser­vice numé­rique concer­né⁸. Ce modèle très répan­du a ensuite été raf­fi­né en vue de mettre en œuvre des ser­vices numé­riques qui ren­forcent ce lien de confiance.

Les modèles récents de confiance sou­lignent l’im­por­tance de la qua­li­té de l’in­for­ma­tion four­nie aux usa­gers, de l’u­ti­li­sa­tion de tech­no­lo­gies sûres et maî­tri­sées, ain­si que du res­pect des prin­cipes démo­cra­tiques dans le pays concer­né. Lorsque les citoyens dis­posent des com­pé­tences numé­riques néces­saires, les recherches montrent une cor­ré­la­tion entre ces fac­teurs et l’a­dop­tion des ser­vices numériques.

Par exemple, les tra­vaux de Thomp­son et al. révèlent que la confiance dans les ser­vices numé­riques de l’É­tat repose d’a­bord sur la confiance dans le gou­ver­ne­ment lui-même, avant de s’é­tendre aux tech­no­lo­gies numé­riques. Cette confiance ini­tiale engendre géné­ra­le­ment une satis­fac­tion de l’u­ti­li­sa­teur, qui peut à son tour favo­ri­ser une réuti­li­sa­tion du ser­vice (Thomp­son, 2008). Il est donc cru­cial de tis­ser un lien étroit avec les citoyens. Les poli­tiques d’ou­ver­ture des don­nées et des algo­rithmes, pro­mues par la DINUM⁹¹⁰, consti­tuent une approche pro­met­teuse en ce sens.

Par ailleurs, Alzah­ra­ni et al. enri­chissent le modèle de DeLone et McLean en intro­dui­sant la notion d’an­té­cé­dents de la confiance, de res­sen­ti des citoyens et des béné­fices asso­ciés à cette confiance¹¹. Pour ins­tau­rer la confiance, les auteurs sou­lignent l’im­por­tance de la qua­li­té des ser­vices et des sys­tèmes numé­riques. Cette approche se concré­tise par des ini­tia­tives natio­nales ambi­tieuses telles que le plan d’in­ves­tis­se­ment numé­rique¹² ou la stra­té­gie numé­rique¹³. De plus, la répu­ta­tion d’un ser­vice et les expé­riences pas­sées des uti­li­sa­teurs jouent un rôle déter­mi­nant. Un contri­buable qui uti­lise régu­liè­re­ment « Impots​.gouv​.fr » sans ren­con­trer de dif­fi­cul­tés sera plus enclin à recom­man­der ce service.

Tou­te­fois, des fac­teurs propres aux citoyens, tels que la maî­trise des outils numé­riques ou les démarches admi­nis­tra­tives, influencent éga­le­ment leur adop­tion des ser­vices en ligne. Le rap­port du Défen­seur des Droits sou­ligne que nom­breux sont ceux qui ren­contrent des dif­fi­cul­tés dans leur uti­li­sa­tion¹⁴. Des plans de déploie­ment du numé­rique, de for­ma­tion et d’ac­com­pa­gne­ment sont donc néces­saires pour remé­dier à cette situa­tion. Les espaces « France Ser­vices », qui offrent une aide de proxi­mi­té, consti­tuent une ini­tia­tive inté­res­sante pour faci­li­ter l’ac­cès des publics les plus fragiles.

Paral­lè­le­ment, la sécu­ri­té des ser­vices en ligne est un enjeu majeur. Les inci­dents de sécu­ri­té, comme celui sur­ve­nu sur « France Tra­vail¹⁵ », peuvent éro­der la confiance des citoyens. Il est donc essen­tiel de ren­for­cer la cyber­sé­cu­ri­té des enti­tés publiques en s’ap­puyant sur les recom­man­da­tions de l’ANS­SI et en adop­tant de nou­velles approches comme le pene­tra­tion tes­ting, le bug boun­ty et le red tea­ming¹⁶¹⁷.

Enfin, Li et Xue pro­posent une adap­ta­tion du modèle de DeLone et McLean pour étu­dier la confiance post-uti­li­sa­tion des ser­vices publics dans les muni­ci­pa­li­tés chi­noises¹⁸. Leurs résul­tats confirment l’im­por­tance de la confiance dans le gou­ver­ne­ment, dans Inter­net et dans la qua­li­té des ser­vices, tout en révé­lant que la per­cep­tion de la confi­den­tia­li­té et de la sécu­ri­té joue un rôle moins signi­fi­ca­tif dans ce contexte spécifique.

Pour ren­for­cer la confiance des citoyens dans les ser­vices numé­riques de l’É­tat, il est essen­tiel de mettre en œuvre un ensemble de bonnes pra­tiques. Ain­si, l’une des pre­mières exi­gences est de garan­tir une trans­pa­rence des accès aux infor­ma­tions et de leur uti­li­sa­tion. Pour cela, les admi­nis­tra­tions doivent com­mu­ni­quer de manière claire et acces­sible sur les fina­li­tés des don­nées col­lec­tées et sur les mesures de sécu­ri­té mises en place comme l’exige le Règle­ment Géné­ral sur la Pro­tec­tion des Don­nées (RGPD). Par ailleurs, les citoyens doivent être infor­més de leurs droits (accès, rec­ti­fi­ca­tion, oppo­si­tion) et des moda­li­tés pour les exer­cer¹⁹.

La sim­pli­ci­té d’u­ti­li­sa­tion des inter­faces numé­riques est éga­le­ment essen­tielle pour mettre en confiance l’usager. En effet, un usa­ger qui com­prend ce qu’on lui demande et à quoi sert une pro­cé­dure sera plus enclin à la réa­li­ser de manière numé­rique tan­dis qu’un usa­ger ne dis­po­sant pas de cette maî­trise aura ten­dance à cher­cher une aide humaine pour se ras­su­rer. Ain­si, les ser­vices numé­riques doivent être conçus de manière intui­tive et ergo­no­mique, en tenant compte des besoins et des com­pé­tences de tous les citoyens, notam­ment ceux dis­po­sant d’un han­di­cap. La créa­tion du Desi­gn Sys­tème de l’État a pour objec­tif d’harmoniser les sites web des admi­nis­tra­tions fran­çaises, ce qui faci­lite l’appréhension par les usa­gers et per­met la prise en compte de mul­tiples règles d’accessibilité de manière native (ges­tion du contraste, sys­tème de cou­leur, etc. ).

Les tra­vaux révèlent que la confiance dans les ser­vices numé­riques de l’État repose d’abord sur la confiance dans le gou­ver­ne­ment lui-même

Il est éga­le­ment par­ti­cu­liè­re­ment effi­cace d’associer les citoyens à la concep­tion des nou­veaux ser­vices publics numé­riques. Les tra­vaux de Brand­sen et al. décrivent plu­sieurs cas d’usage ayant cet objec­tif d’association²⁰ : tout d’abord, l’u­ti­li­sa­tion de pla­te­formes numé­riques pour faci­li­ter l’in­té­gra­tion sociale et l’ac­cès aux ser­vices publics en Suède ; puis, l’apport des tech­no­lo­gies d’information et de com­mu­ni­ca­tion pour pré­ser­ver l’autonomie des per­sonnes âgées dans les muni­ci­pa­li­tés fla­mandes ; et enfin, l’u­ti­li­sa­tion de la tech­no­lo­gie por­table et des smart­phones pour la sur­veillance de la san­té à dis­tance, sur des patients hon­grois souf­frant de mala­dies car­diaques chroniques.

Afin d’a­mé­lio­rer la confiance des orga­ni­sa­tions pri­vées ou tierces (asso­cia­tions, ordres pro­fes­sion­nels, etc.) envers les ser­vices publics numé­riques, les ser­vices publics doivent mettre en place des indi­ca­teurs de qua­li­té pour les éva­luer et amé­lio­rer en conti­nu. Les indi­ca­teurs peuvent por­ter sur la satis­fac­tion envers chaque ser­vice numé­rique, le niveau de dis­po­ni­bi­li­té des appli­ca­tions, le nombre d’incidents de sécu­ri­té, le délai de réponse en cas de sol­li­ci­ta­tion des uti­li­sa­teurs, etc. Par ailleurs, cette confiance doit éga­le­ment être appro­fon­die de manière qua­li­ta­tive avec la mise à dis­po­si­tion de docu­men­ta­tion claire et com­plète faci­li­tant l’utilisation de ser­vices, la mise en place de canaux de dis­cus­sions per­met­tant les échanges autour de chaque solu­tion numé­rique pour infor­mer des main­te­nances pro­gram­mées ou des inci­dents ren­con­trés, amé­lio­rer les pro­duits, cor­ri­ger les ano­ma­lies et anti­ci­per les nou­veaux besoins. 

Ce pro­grès s’ac­com­pagne d’un défi fon­da­men­tal : éta­blir la confiance entre les concep­teurs et les uti­li­sa­teurs des ser­vices publics. Pour y par­ve­nir, il est néces­saire de répondre à de mul­tiples attentes : offrir une par­faite clar­té dans la façon dont les don­nées sont uti­li­sées, pro­po­ser des ser­vices numé­riques ergo­no­miques et simples d’utilisation, garan­tir la sécu­ri­té des sys­tèmes et des don­nées asso­ciées, et répondre aux attentes spé­ci­fiques des uti­li­sa­teurs, qu’ils soient des citoyens, des agents publics ou des entre­prises. Ain­si, ren­for­cer la confiance néces­site de mettre en place une démarche qui intègre en conti­nu des aspects tech­no­lo­giques ain­si que des dimen­sions davan­tage orga­ni­sa­tion­nelles et humaines.

Par ailleurs, éta­blir la confiance requiert natu­rel­le­ment de mettre en œuvre les meilleures pra­tiques dans les domaines de l’inclusion et de l’accessibilité puisque les ser­vices publics ont, en prio­ri­té, voca­tion à appor­ter un ser­vice aux per­sonnes vul­né­rables. De sur­croît, une atten­tion par­ti­cu­lière doit être don­née à la sécu­ri­sa­tion des don­nées, des sys­tèmes et des com­mu­ni­ca­tions pour assu­rer à chaque uti­li­sa­teur que les ser­vices publics numé­riques offrent un ser­vice meilleur que les pro­cé­dures qui les ont pré­cé­dées. Ain­si, le numé­rique apporte une trans­for­ma­tion de la manière de rendre le ser­vice public pour com­bi­ner immé­dia­te­té, ubi­qui­té et sim­pli­ci­té tout en éle­vant le niveau de confiance. C’est pour­quoi la cyber­sé­cu­ri­té joue un rôle fon­da­men­tal pour pré­ve­nir les inci­dents qui pour­raient détruire, ralen­tir ou ter­nir la répu­ta­tion des ser­vices publics numériques.

Pour conclure, la confiance envers les ser­vices numé­riques publics ne sau­rait être dis­so­ciée de celle envers l’État lui-même. C’est, en effet, en inves­tis­sant dans des stra­té­gies de trans­pa­rence, de col­la­bo­ra­tion et de sécu­ri­sa­tion que les gou­ver­ne­ments peuvent favo­ri­ser l’adoption des outils numé­riques. Il s’agit d’un pro­ces­sus qui, bien que com­plexe, est fon­da­men­tal pour bâtir un « e‑Government » qui soit à la fois durable et inclusif.