Autonomie stratégique : faute d’armée complète, les états européens doivent coopérer

L’actualité récente en Ukraine remet au pre­mier plan, en Europe, la ques­tion de la défense. Une pleine sou­ve­rai­ne­té en la matière sup­pose des capa­ci­tés éten­dues, ren­voyant à ce qu’on appelle un modèle d’armée com­plet. Or si les États-Unis et la Chine ont les moyens de finan­cer ce modèle tout en déve­lop­pant l’intégralité des tech­no­lo­gies de défense, la ques­tion se pose autre­ment pour des États plus petits, y com­pris pour les puis­sances moyennes comme le Royaume-Uni et la France qui ont conser­vé des ambi­tions en la matière.

Le débat, tra­di­tion­nel­le­ment por­té à un niveau par­le­men­taire, est gre­vé par les fortes contraintes bud­gé­taires qui s’annoncent. En France, un récent rap­port de la Cour des comptes met en évi­dence la néces­si­té de réa­li­ser des arbi­trages, afin d’éviter des réduc­tions bud­gé­taires homo­thé­tiques qui dégra­de­raient toutes les capa­ci­tés. Il s’agirait au contraire d’investir sur les capa­ci­tés jugées cru­ciales (comme cer­tains grands pro­grammes pour l’Armée de l’Air et la Marine, le ren­sei­gne­ment, la cyber­dé­fense ou le spa­tial), et de favo­ri­ser une coopé­ra­tion euro­péenne et ota­nienne pour le reste.

Dans le cadre de l’OTAN, une option favo­ri­sée par de nom­breux pays euro­péens est l’achat sur éta­gère de maté­riels amé­ri­cains. Or de tels achats ne sont pas sans consé­quences en matière stra­té­gique, car l’usage de ces maté­riels est en par­tie régu­lé par les États-Unis, qui se sont dotés d’une régle­men­ta­tion spé­ci­fique (Inter­na­tio­nal Traf­fic in Arms Regu­la­tions, ITAR) pour contrô­ler la fabri­ca­tion, la vente et la dis­tri­bu­tion d’objets et de ser­vices liés à la défense et à l’espace. Ain­si, l’acquisition en urgence de drones Rea­per par les armées fran­çaises pour com­bler une rup­ture capa­ci­taire sur le seg­ment des drones MALE, néces­saire notam­ment sur les théâtres d’opérations au Sahel, n’a pu être pos­sible qu’en accep­tant une des condi­tions impo­sées par la par­tie amé­ri­caine : le droit de veto des États-Unis sur l’engagement des drones en opération.

C’est pour­quoi un cer­tain nombre de pays euro­péens, au pre­mier rang des­quels la France, pousse l’idée d’une « auto­no­mie stra­té­gique », qui passe notam­ment par des pro­grammes d’armements déve­lop­pés en coopération.

Mais à quelle échelle : celle de l’UE tout entière, ou sim­ple­ment entre quelques pays ? La créa­tion en 2020 du Fonds euro­péen de défense a repré­sen­té un pro­grès signi­fi­ca­tif dans la coopé­ra­tion euro­péenne sur les ques­tions de sécu­ri­té et de défense. Mais elle en sou­ligne aus­si les dif­fi­cul­tés : sa créa­tion a été for­te­ment débat­tue, tant sur le mon­tant de l’enveloppe que sur son exis­tence même. Au fil des négo­cia­tions, sous l’impulsion de la pré­si­dence fin­lan­daise, ses cré­dits ont fon­du de 13 à 7 mil­liards d’euros. Néan­moins, ce fonds enté­rine la volon­té des Euro­péens d’accompagner la construc­tion d’une cohé­rence capa­ci­taire, indis­pen­sable pour répondre à l’objectif « ITAR-free »¹ d’autonomie stra­té­gique européenne.

La concep­tion d’équipements mili­taires est une affaire com­plexe et, même entre de proches alliés habi­tués à tra­vailler ensemble, la coopé­ra­tion n’a rien d’évident : les doc­trines d’emploi par les armées peuvent avoir des dif­fé­rences, les acteurs indus­triels sont pris dans des logiques de coopé­ti­tion. Le déve­lop­pe­ment de nou­velles capa­ci­tés via une maî­trise d’œuvre répar­tie entre plu­sieurs pays euro­péens se heurte aus­si à des ten­sions entre le court terme et le long terme, sachant que les pro­grammes d’armement courent sou­vent sur une ou plu­sieurs décen­nies. Un exemple récent en donne une bonne illus­tra­tion : le sys­tème de com­bat aérien du futur (SCAF), coopé­ra­tion entre la France, l’Allemagne et l’Espagne. Ce pro­gramme a connu des ten­sions quand, inquiète de la crise en Ukraine, l’Allemagne a déci­dé une aug­men­ta­tion signi­fi­ca­tive de son bud­get de défense, mais a opté pour l’acquisition de F‑35 ; paral­lè­le­ment les Fran­çais ont, comme sou­vent, mis en avant leurs ambi­tions liées à leurs capa­ci­tés stra­té­giques, comme peuvent en témoi­gner les décla­ra­tions de Das­sault Avia­tion met­tant en évi­dence sa « capa­ci­té à assu­mer seul le programme ».

À côté de ces dif­fi­cul­tés d’ordre poli­tique, il en est d’autres qui sont plus dis­crètes mais pas moins cru­ciales. La prin­ci­pale touche à la concep­tion, ren­due par­fois plus rigide et moins inno­vante par la coopé­ra­tion. En effet, la répar­ti­tion de la maî­trise d’œuvre entre par­te­naires qui se connaissent peu ren­force l’aspect pres­crip­tif, ce qui va sou­vent à l’encontre de l’intégration d’innovations technologiques.

C’est dans ce contexte que la notion d’écosystème, pous­sée notam­ment avec la créa­tion du Fonds euro­péen de défense, est inté­res­sante à explo­rer. Les coopé­ra­tions s’opèrent alors non plus sur une base poli­tique impo­sée par des États, mais sur des ali­gne­ments de stra­té­gies d’entreprises et des com­plé­men­ta­ri­tés de com­pé­tences. Par­mi les fac­teurs de suc­cès de ces éco­sys­tèmes, plus souples que les bases indus­trielles et tech­no­lo­giques de défense (BITD), l’interaction entre les acteurs tra­di­tion­nels de la défense et les nou­veaux acteurs du civil qui ont très lar­ge­ment inves­ti dans des tech­no­lo­gies géné­riques comme l’IA, le cyber, etc. À l’instar de ce qu’on peut obser­ver dans le new space, ils portent la pro­messe d’une adop­tion plus rapide des nou­velles tech­no­lo­gies, mais aus­si d’un retour plus aisé des divi­dendes de l’investissement de la défense dans les domaines civils.

On peut néan­moins se deman­der si la stra­té­gie et les moyens alloués pour­ront per­mettre l’émergence de cham­pions com­mu­nau­taires capables de s’imposer au-delà des fron­tières de l’Union, et non de créer seule­ment des coopé­ra­tions indus­trielles de court terme. Pour cela les méca­nismes d’articulation de la recherche vers le déve­lop­pe­ment et une forte volon­té poli­tique d’encourager les acteurs les plus pro­met­teurs, sur un modèle DARPA (Defense Advan­ced Research Pro­jects Agen­cy).

Au-delà du finan­ce­ment, l’exemple amé­ri­cain met en lumière la pro­blé­ma­tique de la struc­tu­ra­tion d’un éco­sys­tème d’innovation et la capa­ci­té des acteurs, notam­ment éta­tiques, à lever des bar­rières bureau­cra­tiques pour faire éclore l’innovation.

De nom­breuses ini­tia­tives de ratio­na­li­sa­tion et d’incitation à la coopé­ra­tion euro­péenne existent : les pro­cé­dures com­munes d’acquisition d’équipements, comme le par­te­na­riat fran­co-belge CaMo ; les expé­riences opé­ra­tion­nelles com­munes pour ali­gner les besoins OTAN/UE comme la task force Taku­ba ; ou encore les coopé­ra­tions sur toute la durée du cycle de vie des équi­pe­ments comme l’accord BeNe­Sam entre la Bel­gique et les Pays-Bas sur l’entretien de fré­gates et chas­seurs marins.

Mais il semble man­quer encore un élé­ment essen­tiel au sein de ces éco­sys­tèmes euro­péens d’innovation : celui de chef d’orchestre, capable non pas de diri­ger l’écosystème comme un « lea­der de pla­te­forme », mais plu­tôt de faire ce qu’Elie Cohen appelle dans son der­nier ouvrage sur la Sou­ve­rai­ne­té indus­trielle du « bot­tom up accompagné ».

En l’absence, pour le moment, d’un chef d’orchestre com­mu­nau­taire, on peut se deman­der si cette fonc­tion ne sera pas rem­plie par cer­tains acteurs natio­naux plus agiles et capables de jouer un rôle d’animateur. En France, ce pour­rait être l’Agence de l’innovation de défense : celle-ci contri­bue à l’orchestration de l’innovation de défense en se posi­tion­nant comme acteur inter­mé­diaire entre les phases d’exploration et de déve­lop­pe­ment, en rap­pro­chant les inves­tis­seurs des por­teurs de pro­jet, en accom­pa­gnant la sim­pli­fi­ca­tion des pro­cé­dures d’acquisition, en détec­tant et cap­tant les inno­va­tions issues du monde civil pour des usages militaires.

Une grande par­tie des enjeux pour l’autonomie stra­té­gique euro­péenne réside donc dans le déve­lop­pe­ment de nou­velles col­la­bo­ra­tions entre États et star­tups indus­trielles : cela passe notam­ment par la capa­ci­té des États euro­péens à don­ner les moyens, en par­tie finan­ciers, mais aus­si de don­ner un accès sim­pli­fié aux acqui­si­tions mili­taires, aux star­tups indus­trielles pour faire éclore des solu­tions inno­vantes de rup­ture pour la défense.