Autonomie stratégique : faute d’ar​mée complète, les états européens doivent coopérer

L’ac​tua​li​té récente en Ukraine remet au pre­mier plan, en Europe, la ques­tion de la défense. Une pleine sou­ve­rai­ne­té en la matière sup­pose des capa­ci­tés éten­dues, ren­voyant à ce qu’on appelle un modèle d’ar​mée com­plet. Or si les États-Unis et la Chine ont les moyens de finan­cer ce modèle tout en déve­lop­pant l’in​té​gra​li​té des tech­no­lo­gies de défense, la ques­tion se pose autre­ment pour des États plus petits, y com­pris pour les puis­sances moyennes comme le Royaume-Uni et la France qui ont conser­vé des ambi­tions en la matière.

Le débat, tra­di­tion­nel­le­ment por­té à un niveau par­le­men­taire, est gre­vé par les fortes contraintes bud­gé­taires qui s’an​noncent. En France, un récent rap­port de la Cour des comptes met en évi­dence la néces­si­té de réa­li­ser des arbi­trages, afin d’é​vi​ter des réduc­tions bud­gé­taires homo­thé­tiques qui dégra­de­raient toutes les capa­ci­tés. Il s’a​gi​rait au contraire d’in​ves​tir sur les capa­ci­tés jugées cru­ciales (comme cer­tains grands pro­grammes pour l’Ar​mée de l’Air et la Marine, le ren­sei­gne­ment, la cyber­dé­fense ou le spa­tial), et de favo­ri­ser une coopé­ra­tion euro­péenne et ota­nienne pour le reste.

Dans le cadre de l’O​TAN, une option favo­ri­sée par de nom­breux pays euro­péens est l’a​chat sur éta­gère de maté­riels amé­ri­cains. Or de tels achats ne sont pas sans consé­quences en matière stra­té­gique, car l’u​sage de ces maté­riels est en par­tie régu­lé par les États-Unis, qui se sont dotés d’une régle­men­ta­tion spé­ci­fique (Inter­na­tio­nal Traf­fic in Arms Regu­la­tions, ITAR) pour contrô­ler la fabri­ca­tion, la vente et la dis­tri­bu­tion d’ob​jets et de ser­vices liés à la défense et à l’es​pace. Ain­si, l’ac​qui​si​tion en urgence de drones Rea­per par les armées fran­çaises pour com­bler une rup­ture capa­ci­taire sur le seg­ment des drones MALE, néces­saire notam­ment sur les théâtres d’o​pé​ra​tions au Sahel, n’a pu être pos­sible qu’en accep­tant une des condi­tions impo­sées par la par­tie amé­ri­caine : le droit de veto des États-Unis sur l’en​ga​ge​ment des drones en opération.

C’est pour­quoi un cer­tain nombre de pays euro­péens, au pre­mier rang des­quels la France, pousse l’i​dée d’une « auto­no­mie stra­té­gique », qui passe notam­ment par des pro­grammes d’ar​me​ments déve­lop­pés en coopération.

Mais à quelle échelle : celle de l’UE tout entière, ou sim­ple­ment entre quelques pays ? La créa­tion en 2020 du Fonds euro­péen de défense a repré­sen­té un pro­grès signi­fi­ca­tif dans la coopé­ra­tion euro­péenne sur les ques­tions de sécu­ri­té et de défense. Mais elle en sou­ligne aus­si les dif­fi­cul­tés : sa créa­tion a été for­te­ment débat­tue, tant sur le mon­tant de l’en​ve​loppe que sur son exis­tence même. Au fil des négo­cia­tions, sous l’im​pul​sion de la pré­si­dence fin­lan­daise, ses cré­dits ont fon­du de 13 à 7 mil­liards d’eu​ros. Néan­moins, ce fonds enté­rine la volon­té des Euro­péens d’ac​com​pa​gner la construc­tion d’une cohé­rence capa­ci­taire, indis­pen­sable pour répondre à l’ob​jec​tif « ITAR-free »¹ d’au​to​no​mie stra­té­gique européenne.

La concep­tion d’é​qui​pe​ments mili­taires est une affaire com­plexe et, même entre de proches alliés habi­tués à tra­vailler ensemble, la coopé­ra­tion n’a rien d’é​vident : les doc­trines d’em​ploi par les armées peuvent avoir des dif­fé­rences, les acteurs indus­triels sont pris dans des logiques de coopé­ti­tion. Le déve­lop­pe­ment de nou­velles capa­ci­tés via une maî­trise d’œuvre répar­tie entre plu­sieurs pays euro­péens se heurte aus­si à des ten­sions entre le court terme et le long terme, sachant que les pro­grammes d’ar​me​ment courent sou­vent sur une ou plu­sieurs décen­nies. Un exemple récent en donne une bonne illus­tra­tion : le sys­tème de com­bat aérien du futur (SCAF), coopé­ra­tion entre la France, l’Al​le​magne et l’Es​pagne. Ce pro­gramme a connu des ten­sions quand, inquiète de la crise en Ukraine, l’Al​le​magne a déci­dé une aug­men­ta­tion signi­fi­ca­tive de son bud­get de défense, mais a opté pour l’ac​qui​si​tion de F‑35 ; paral­lè­le­ment les Fran­çais ont, comme sou­vent, mis en avant leurs ambi­tions liées à leurs capa­ci­tés stra­té­giques, comme peuvent en témoi­gner les décla­ra­tions de Das­sault Avia­tion met­tant en évi­dence sa « capa­ci­té à assu­mer seul le programme ».

À côté de ces dif­fi­cul­tés d’ordre poli­tique, il en est d’autres qui sont plus dis­crètes mais pas moins cru­ciales. La prin­ci­pale touche à la concep­tion, ren­due par­fois plus rigide et moins inno­vante par la coopé­ra­tion. En effet, la répar­ti­tion de la maî­trise d’œuvre entre par­te­naires qui se connaissent peu ren­force l’as​pect pres­crip­tif, ce qui va sou­vent à l’en​contre de l’in​té​gra​tion d’in​no​va​tions technologiques.

C’est dans ce contexte que la notion d’é​co​sys​tème, pous­sée notam­ment avec la créa­tion du Fonds euro­péen de défense, est inté­res­sante à explo­rer. Les coopé­ra­tions s’o​pèrent alors non plus sur une base poli­tique impo­sée par des États, mais sur des ali­gne­ments de stra­té­gies d’en​tre​prises et des com­plé­men­ta­ri­tés de com­pé­tences. Par­mi les fac­teurs de suc­cès de ces éco­sys­tèmes, plus souples que les bases indus­trielles et tech­no­lo­giques de défense (BITD), l’in​te​rac​tion entre les acteurs tra­di­tion­nels de la défense et les nou­veaux acteurs du civil qui ont très lar­ge­ment inves­ti dans des tech­no­lo­gies géné­riques comme l’IA, le cyber, etc. À l’ins​tar de ce qu’on peut obser­ver dans le new space, ils portent la pro­messe d’une adop­tion plus rapide des nou­velles tech­no­lo­gies, mais aus­si d’un retour plus aisé des divi­dendes de l’in​ves​tis​se​ment de la défense dans les domaines civils.

On peut néan­moins se deman­der si la stra­té­gie et les moyens alloués pour­ront per­mettre l’é​mer​gence de cham­pions com­mu­nau­taires capables de s’im​po​ser au-delà des fron­tières de l’U​nion, et non de créer seule­ment des coopé­ra­tions indus­trielles de court terme. Pour cela les méca­nismes d’ar​ti​cu​la​tion de la recherche vers le déve­lop­pe­ment et une forte volon­té poli­tique d’en​cou​ra​ger les acteurs les plus pro­met­teurs, sur un modèle DARPA (Defense Advan­ced Research Pro­jects Agen­cy).

Au-delà du finan­ce­ment, l’exemple amé­ri­cain met en lumière la pro­blé­ma­tique de la struc­tu­ra­tion d’un éco­sys­tème d’in​no​va​tion et la capa­ci­té des acteurs, notam­ment éta­tiques, à lever des bar­rières bureau­cra­tiques pour faire éclore l’in​no​va​tion.

De nom­breuses ini­tia­tives de ratio­na­li­sa­tion et d’in​ci​ta​tion à la coopé­ra­tion euro­péenne existent : les pro­cé­dures com­munes d’ac​qui​si​tion d’é​qui​pe​ments, comme le par­te­na­riat fran­co-belge CaMo ; les expé­riences opé­ra­tion­nelles com­munes pour ali­gner les besoins OTAN/UE comme la task force Taku­ba ; ou encore les coopé­ra­tions sur toute la durée du cycle de vie des équi­pe­ments comme l’ac​cord BeNe­Sam entre la Bel­gique et les Pays-Bas sur l’en​tre​tien de fré­gates et chas­seurs marins.

Mais il semble man­quer encore un élé­ment essen­tiel au sein de ces éco­sys­tèmes euro­péens d’in​no​va​tion : celui de chef d’or​chestre, capable non pas de diri­ger l’é​co​sys​tème comme un « lea­der de pla­te­forme », mais plu­tôt de faire ce qu’E​lie Cohen appelle dans son der­nier ouvrage sur la Sou­ve­rai­ne­té indus­trielle du « bot­tom up accompagné ».

En l’ab​sence, pour le moment, d’un chef d’or​chestre com­mu­nau­taire, on peut se deman­der si cette fonc­tion ne sera pas rem­plie par cer­tains acteurs natio­naux plus agiles et capables de jouer un rôle d’a​ni​ma​teur. En France, ce pour­rait être l’A​gence de l’in​no​va​tion de défense : celle-ci contri­bue à l’or​ches​tra​tion de l’in​no​va​tion de défense en se posi­tion­nant comme acteur inter­mé­diaire entre les phases d’ex​plo​ra​tion et de déve­lop­pe­ment, en rap­pro­chant les inves­tis­seurs des por­teurs de pro­jet, en accom­pa­gnant la sim­pli­fi­ca­tion des pro­cé­dures d’ac​qui​si​tion, en détec­tant et cap­tant les inno­va­tions issues du monde civil pour des usages militaires.

Une grande par­tie des enjeux pour l’au​to​no​mie stra­té­gique euro­péenne réside donc dans le déve­lop­pe­ment de nou­velles col­la­bo­ra­tions entre États et star­tups indus­trielles : cela passe notam­ment par la capa­ci­té des États euro­péens à don­ner les moyens, en par­tie finan­ciers, mais aus­si de don­ner un accès sim­pli­fié aux acqui­si­tions mili­taires, aux star­tups indus­trielles pour faire éclore des solu­tions inno­vantes de rup­ture pour la défense.