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Peut-on vraiment réguler les GAFAM ?

Pierre-Jean Benghozi
Pierre-Jean Benghozi
directeur de recherche CNRS au sein de I³-CRG* et professeur d'économie numérique à l’École polytechnique (IP Paris) et à l’Université de Genève

Après s’être dévelop­pé comme un bien com­mun, l’internet s’est pro­gres­sive­ment refer­mé autour de quelques grandes plate­formes struc­turantes con­sti­tu­ant autant de pas­sages oblig­és qui con­trô­lent la façon dont les util­isa­teurs accè­dent aux ser­vices en ligne et parta­gent des contenus.

L’incapacité de réguler effi­cace­ment les effets de cette dom­i­nance a con­duit la Com­mis­sion Européenne à pro­pos­er un Dig­i­tal Mar­kets Act (DMA) qui com­plète la boîte à out­ils des régu­la­teurs. Il leur per­met d’intervenir préven­tive­ment face aux géants numériques, plutôt qu’en cher­chant à cor­riger les sit­u­a­tions a pos­te­ri­ori comme c’est le cas actuelle­ment. Ce nou­veau cadre de régu­la­tion, dit ex ante, pour­rait aboutir en 2022 sous la prési­dence française de l’Union européenne.

Les États ont des dif­fi­cultés à réguler ces plate­formes (GAFA améri­cains et BATX chi­nois) car le numérique bous­cule les principes économiques qui guident aujourd’hui les régu­la­teurs. Ces principes se sont en effet con­stru­its sur le mod­èle des indus­tries man­u­fac­turières, dans lesquelles la généra­tion de revenus répond à la pro­duc­tion d’un bien et s’organise par les prix. En out­re, la régu­la­tion s’inscrit néces­saire­ment dans le temps long du droit, en s’appuyant sur des principes sta­bles et rel­a­tive­ment intan­gi­bles. Or, les indus­tries du numérique échap­pent à ce sché­ma. Ce sont d’abord des indus­tries aux coûts fix­es (infra­struc­ture, col­lecte de don­nées, R&D, etc.) élevés et irrécupérables, mais béné­fi­ciant d’effets de réseau. Ce sont aus­si des indus­tries de ser­vices aux coûts vari­ables extrême­ment faibles qui leur per­me­t­tent d’évoluer très vite en s’appuyant tan­tôt sur le marché des four­nisseurs de con­tenus, tan­tôt sur celui des utilisateurs.

L’économie numérique favorise la taille par ce que l’on appelle des exter­nal­ités de réseau.

Les con­séquences sont mul­ti­ples. L’économie numérique favorise la taille par ce que l’on appelle des exter­nal­ités de réseau. Plus les ser­vices ont d’utilisateurs, plus ils sont attrac­t­ifs pour ceux-ci, comme pour leurs annon­ceurs et leurs four­nisseurs. Les plate­formes prof­i­tent ain­si de leur développe­ment (inno­va­tions internes ou acqui­si­tions externes) pour enrichir leurs appli­ca­tions, en faciliter l’accès (notam­ment par la gra­tu­ité), con­solid­er leur base et devenir de qua­si-monopoles sur leur marché. Les util­isa­teurs et prestataires y restent attachés parce qu’ils sont enfer­més dans leurs écosys­tèmes en rai­son des coûts de change­ment élevés.

La nou­veauté du numérique réside aus­si dans la grande flu­id­ité des mod­èles d’affaires, qui entraîne une redéf­i­ni­tion per­ma­nente des fron­tières sec­to­rielles. Il per­met aux entre­pris­es de s’inscrire dans un temps d’action très rapi­de, sans aucune com­mune mesure avec la tem­po­ral­ité du droit et des régu­la­teurs. Cela pose des défis aux règles clas­siques de la con­cur­rence, qui reposent sur la déf­i­ni­tion de marchés per­ti­nents iden­ti­fiés. Or, qui pour­rait dire que le marché per­ti­nent de Google est celui des moteurs de recherche ?

Face à cette sit­u­a­tion, les États se sont jusqu’à présent mon­trés réti­cents à pren­dre des mesures de régu­la­tion dras­tiques. Après les pre­mières injonc­tions ou de faibles amendes ren­dues publiques, les sanc­tions finan­cières sont dev­enues de plus en plus fortes, mais tou­jours trop tar­dives et peu douloureuses au regard de la cap­i­tal­i­sa­tion des nou­veaux géants. L’arme nucléaire de leur déman­tèle­ment est même évo­quée face aux lim­ites des mesures exis­tantes, inca­pables de faire évoluer sub­stantielle­ment les formes actuelles de dom­i­nance. Cette option existe dans la boîte à out­ils des régu­la­teurs : l’énergie (1911), le ciné­ma (après-guerre) ou les télé­coms (1995) ont déjà con­nu de telles sépa­ra­tions fonc­tion­nelles. Mais on est encore très loin aujourd’hui d’une mise en œuvre con­crète d’un tel déman­tèle­ment, et c’est dans ce con­texte que l’initiative du DMA prend toute son importance.

L’Union européenne, comme les États-Unis, béné­fi­cie en effet d’un effet de taille qui lui per­met d’agir face à ces plate­formes à la puis­sance pour­tant hégé­monique. Les régu­la­teurs ne sont pas restés figés et le DMA traduit leur souci de renou­vel­er leurs principes d’action et d’analyse, leurs champs d’intervention (pen­sons à la neu­tral­ité des plate­formes et des ter­minaux) et leurs modal­ités d’intervention (capac­ité d’autosaisine en amont des prob­lèmes, régu­la­tion « par la data et la pub­lic­ité d’informations de marché »).

Inter­net se situe donc aujourd’hui à la croisée des chemins. Comme le mon­trait déjà Jonathan Zit­train en 2008 dans The Future of the Inter­net, le monde évolue simul­tané­ment sur deux tra­jec­toires opposées. La pre­mière est celle de tech­nolo­gies ouvertes favorisant l’émer­gence de toutes sortes d’usages créat­ifs. Ce futur-là pro­longe la capac­ité qu’ont eue l’informatique et l’internet de stim­uler des plate­formes adapt­a­bles libre­ment pour con­cevoir des appli­ca­tions par et pour toutes sortes d’utilisateurs. A cette voie s’est pro­gres­sive­ment opposée et imposée celle de dis­posi­tifs pro­prié­taires fer­més qui opèrent un con­trôle accru des usages : elle con­duit à une absence de maîtrise des con­som­ma­teurs sur les appli­ca­tions, les don­nées ou les ser­vices, qui peu­vent chang­er ou dis­paraître d’un jour à l’autre. Le suc­cès des mag­a­sins d’applications tient ain­si à leur capac­ité de favoris­er l’innovation, mais en l’enserrant dans un cadre cir­con­scrit et contrôlé.

L’enjeu est loin d’être uni­voque, notam­ment pour les régu­la­teurs. Les dis­posi­tifs fer­més ne sont pas intrin­sèque­ment mau­vais car leur fer­me­ture même représente, pour les util­isa­teurs, une source de sécu­rité, de fia­bil­ité tout autant que de facil­ité d’usage. Car le drame des sys­tèmes ouverts est qu’ils stim­u­lent tous les reg­istres de l’innovation… même les pires.

La mul­ti­plic­ité des insti­tu­tions et des acteurs de la régu­la­tion hand­i­cape égale­ment l’efficacité de leur action. A ce stade, le DMA ouvre aus­si sur la pos­si­bil­ité de remet­tre les choses à plat en envis­ageant un régu­la­teur glob­al du numérique. Les ini­tia­tives récentes de la Com­mis­sion éclair­cis­sent donc l’horizon.

Mais la régu­la­tion n’est pas tout. La dom­i­na­tion des plate­formes est d’autant plus forte dans tous les secteurs qu’elle prof­ite de l’insuffisante numéri­sa­tion et présence en ligne des entre­pris­es. Alors qu’Amazon men­ace les librairies depuis 20 ans, il a mal­heureuse­ment fal­lu atten­dre la pandémie pour que celles-ci met­tent en place des actions col­lec­tives volon­taristes efficaces.

Rap­pelons enfin que le grand niveau d’innovation et de flex­i­bil­ité dans les ser­vices est aus­si source de fragilité poten­tielle pour les plate­formes. AltaVista, AOL, Black­ber­ry, Myspace, Netscape, Yahoo… la courte his­toire de l’internet mon­tre que même puis­santes et apparem­ment irré­sistibles, les posi­tions dans le numérique peu­vent con­naître des ren­verse­ments spectaculaires.

Auteurs

Pierre-Jean Benghozi

Pierre-Jean Benghozi

directeur de recherche CNRS au sein de I³-CRG* et professeur d'économie numérique à l’École polytechnique (IP Paris) et à l’Université de Genève

Pierre-Jean Benghozi est spécialiste de l’économie du numérique. De 2013 à 2019, il a siégé au Collège de l’Autorité de Régulation des Communications Électroniques et des Postes (Arcep). Il préside actuellement une mission d’évaluation du Plan France Très Haut Débit.
*I³-CRG : une unité mixte de recherche CNRS, École polytechnique - Institut Polytechnique de Paris, Télécom Paris, Mines ParisTech