Comment évaluer les engagements et progrès des pays vers le « Zéro émission nette » ?

S’alignant sur l’objectif pre­mier fixé pour la COP26 à Glas­gow en 2021¹, de plus en plus de pays s’engagent à atteindre des objec­tifs d’émissions nettes nulles (zéro émis­sion nette, ZEN²) vers le milieu du siècle et à ren­for­cer leurs contri­bu­tions déter­mi­nées au niveau natio­nal (CDN³) d’ici à 2030. Aujourd’hui, plus de 139 pays et unions, dont la Chine, les États-Unis et l’Union euro­péenne, cou­vrant envi­ron 83 % des émis­sions mon­diales, ont annon­cé cet objec­tif ZEN. 

Les acteurs infra­na­tio­naux et le sec­teur pri­vé mul­ti­plient eux aus­si leurs propres enga­ge­ments en matière de réduc­tion des émis­sions, notam­ment avec la cam­pagne « Objec­tif zéro » (« Race to Zero »).

Lan­cée lors du Som­met Action Cli­mat 2019 de l’UNSG (Secré­ta­riat Géné­ral des Nations Unies) par le pré­sident chi­lien Sebas­tián Piñe­ra, « Race to zero » mobi­lise les acteurs en dehors des gou­ver­ne­ments natio­naux pour qu’ils rejoignent l’Alliance Ambi­tion Cli­mat (« Cli­mate Ambi­tion Alliance ») et s’engagent à réduire de moi­tié les émis­sions mon­diales d’ici à 2030. En sep­tembre 2022 cette cam­pagne comp­tait l’engagement de 11 309 acteurs non éta­tiques, dont 8 296 entre­prises, 593 ins­ti­tu­tions finan­cières, 1 136 villes, 52 États et régions, 1 125 éta­blis­se­ments d’enseignement, 64 éta­blis­se­ments de san­té et 29 autres organisations.

Mais dis­pose-t-on réel­le­ment des outils pour éva­luer et mesu­rer ces enga­ge­ments ? Pas vrai­ment, et c’est pour répondre à cette lacune que l’OCDE a déve­lop­pé un outil nova­teur de mesure et d’évaluation des enga­ge­ments natio­naux : le pro­gramme inter­na­tio­nal pour l’action sur le cli­mat (IPAC).

Ini­tia­le­ment pro­po­sé par la France et sou­te­nu publi­que­ment par le Pré­sident Macron à l’occasion du 60^e anni­ver­saire de l’OCDE en décembre 2020, l’IPAC a été lan­cé en mai 2021 et repose sur quatre composantes :

• Tout d’abord un tableau de bord d’indicateurs liés au cli­mat, mesu­rables et conve­nus entre les pays pour être uti­li­sés dans le suivi.
• Ensuite, un moni­teur de sui­vi annuel de l’action cli­ma­tique, basé sur le tableau de bord pré­cé­dent, four­nit un résu­mé des pro­grès des pays vers leurs propres objec­tifs en matière de cli­mat et déve­lop­pe­ment durable. Ce moni­teur donne des exemples de bonnes pra­tiques et de résul­tats en matière d’atténuation et d’adaptation au climat.
• Puis un outil de nota­tion des pays fon­dé sur des indi­ca­teurs envi­ron­ne­men­taux, sociaux et géo­gra­phiques et conte­nant des conseils poli­tiques ciblés, afin d’aider à la concep­tion d’actions d’atténuation et d’adaptation éco­no­mi­que­ment viables.
• Enfin, une pla­te­forme inter­ac­tive pour le dia­logue et l’apprentissage mutuel entre les pays pro­po­sant des sujets de dis­cus­sion sur les approches inno­vantes et les bonnes pratiques.

La phi­lo­so­phie qui sous-tend cette démarche est d’éviter des poli­tiques inef­fi­caces ou contre-pro­duc­tives, ce qui est plus facile à dire qu’à faire étant don­né l’ampleur de la réponse requise et la néces­si­té de s’adapter en per­ma­nence à l’évolution des cir­cons­tances natio­nales et mon­diales. L’IPAC répond fon­da­men­ta­le­ment à la néces­si­té pour les déci­deurs de béné­fi­cier de don­nées et d’outils cli­ma­tiques com­plets per­met­tant un sui­vi, un éta­lon­nage et une ana­lyse signi­fi­ca­tifs des politiques.

Grâce à l’IPAC, les gou­ver­ne­ments sont en mesure de voir où ils sont, où ils vont et com­ment ils peuvent s’améliorer. 

L’intérêt de ces quatre outils de l’IPAC réside dans le fait que les déci­deurs peuvent obte­nir un aper­çu à la fois gra­nu­laire et glo­bal de toutes les don­nées per­ti­nentes liées au cli­mat : les émis­sions et leurs causes, les risques et les impacts encou­rus, ain­si que les réponses et les mesures prises. En outre, dans le cadre de ses recherches et ana­lyses por­tant sur plus de 50 pays, l’équipe de l’IPAC est en mesure d’exploiter et de com­mu­ni­quer l’ampleur et la pro­fon­deur des don­nées recueillies, en par­ta­geant les meilleures pra­tiques et en encou­ra­geant les par­ties pre­nantes à apprendre les unes des autres. Par consé­quent, en uti­li­sant les outils et les infor­ma­tions recueillis par l’IPAC, les gou­ver­ne­ments sont en mesure de voir l’ensemble de la situa­tion : où ils sont, où ils vont et com­ment ils peuvent s’améliorer.

Lors de la COP27 à Charm El Cheikh,  le secré­taire géné­ral  de l’OCDE, Mathias Cor­mann,  a pré­sen­té cet outil dans le cadre de la table ronde orga­ni­sée au pavillon de la France le 7 novembre 2022, réunis­sant Agnès Pan­nier-Runa­cher, Ministre de la Tran­si­tion Éner­gé­tique en  France ; Espen Barth Eide, Ministre du Cli­mat et de l’Environnement en Nor­vège ; Maxi­mi­lia­no Proaño Ugalde, Sous-secré­taire de l’environnement au Chi­li et Johan Rocks­tröm, co-direc­teur du Pots­dam Ins­ti­tute for Cli­mate Impact Research.

Ces indi­ca­teurs jouent un rôle clé dans le deuxième rap­port annuel sur le cli­mat qui sera publié en novembre 2022 : ce rap­port met en évi­dence l’exposition des pays aux risques liés au cli­mat, dont la fré­quence et l’intensité aug­mentent. Pour réus­sir à atté­nuer ces risques et à s’y adap­ter, le Moni­teur IPAC de cette année conseille aux gou­ver­ne­ments d’utiliser tous les outils et dis­po­si­tifs poli­tiques (sec­to­riel, inter­sec­to­riel ; non-mar­chands, mar­chands) à leur dis­po­si­tion, ain­si que d’accroître leur rigueur.

Dans le cas de la France, l’IPAC montre par exemple que l’intensités des émis­sions de GES par uni­té de PIB et par habi­tant décroissent. Cela signi­fie que, glo­ba­le­ment, la France découple les émis­sions à la fois de la pro­duc­tion éco­no­mique et de la crois­sance démographique.

D’autre part, le pour­cen­tage de la popu­la­tion expo­sée à des jour­nées d’é­té où la tem­pé­ra­ture dépasse 35°C est en aug­men­ta­tion. Selon le tableau de bord de l’I­PAC, cet indi­ca­teur aide à com­prendre les risques éven­tuels des tem­pé­ra­tures extrêmes pour la popu­la­tion. Ce qu’il faut rete­nir ? La France ne peut se conten­ter d’atténuer les risques chro­niques à long terme et doit trou­ver des solu­tions pour faire face aux risques aigus, tels que les cani­cules, aux­quels elle est de plus en plus vulnérable. 

En ce qui concerne les « actions et oppor­tu­ni­tés », nous consta­tons que la France adopte de plus en plus de poli­tiques cli­ma­tiques, mais n’adopte pas encore l’ensemble des options poli­tiques dis­po­nibles mesu­rées par l’OCDE, repré­sen­tées par la ligne en poin­tillé (OECD, 2022). 

En outre, il appa­raît que la France a actuel­le­ment adop­té la plus grande part des poli­tiques dis­po­nibles qui ciblent l’ensemble des sec­teurs, sui­vies par celles ciblant le sec­teur du bâti­ment. Étant don­né que la stra­té­gie cli­ma­tique fran­çaise donne la prio­ri­té à l’efficacité éner­gé­tique dans les bâti­ments, il semble qu’ici, l’élaboration des poli­tiques soit ali­gnée sur les objec­tifs natio­naux et muni­ci­paux. Néan­moins, la France a la pos­si­bi­li­té d’adopter un ensemble de poli­tiques plus large, en par­ti­cu­lier celles qui concernent le sec­teur de l’élec­tri­ci­té, où elle est en retard.

Amé­lio­rés par la com­pi­la­tion et l’analyse de l’outil IPAC, ces indi­ca­teurs et les outils qui les accom­pagnent exploitent les don­nées pour iden­ti­fier les prio­ri­tés poli­tiques, les lacunes et les pro­grès. En outre, ils per­mettent de cana­li­ser des efforts et une bud­gé­ti­sa­tion effi­caces. Alors que les gou­ver­ne­ments tra­vaillent avec un temps et un argent limi­tés (et dans un contexte de pres­sion crois­sante) pour tra­duire leurs ambi­tions en actions, l’accès aux connais­sances et aux conseils fon­dés sur des preuves doit être utilisé.

En matière de lutte contre le chan­ge­ment cli­ma­tique, chaque pays passe par un pro­ces­sus inévi­table consis­tant à déter­mi­ner les poli­tiques les plus effi­caces dans un contexte natio­nal et inter­na­tio­nal en constante évo­lu­tion. L’urgence de trou­ver des solu­tions ne cesse de croître, et si les pays ont cer­tai­ne­ment fait preuve de pro­grès dans leurs actions et leurs ambi­tions, les enga­ge­ments natio­naux actuels en matière de cli­mat ne sont tou­jours pas suf­fi­sants pour atteindre les objec­tifs de l’Accord de Paris. En outre, alors que les pays doivent « aug­men­ter » leurs enga­ge­ments, beau­coup d’entre eux ont du mal à atteindre leurs objec­tifs actuels. C’est pour­quoi cette ini­tia­tive de l’OCDE apporte un sou­tien indis­pen­sable et encou­rage les par­ties pre­nantes à ne pas tirer à l’aveuglette, mais à s’appuyer sur des outils holis­tiques et fon­dés sur des données.

Des don­nées sup­plé­men­taires sur les émis­sions, les impacts, les risques, les actions et les oppor­tu­ni­tés sont dis­po­nibles dans le tableau de bord IPAC. 

Pour aller plus loin

Nach­ti­gall, D., Lutz, L., Cár­de­nas Rodrí­guez, M., Haš­cic, I., and R. Pizar­ro (2022), “The cli­mate actions and poli­cies mea­su­re­ment fra­me­work : A struc­tu­red and har­mo­ni­sed cli­mate poli­cy data­base to moni­tor coun­tries’ miti­ga­tion action”,  Envi­ron­ment Wor­king paper. No. 203, Publi­ca­tion OECD Paris