« La diplomatie du carbone devient un enjeu de puissance et de souveraineté »

La Com­mis­sion euro­péenne a été char­gée par les États membres de l’UE d’élaborer pour le mois de juin 2021 un méca­nisme d’ajustement car­bone aux fron­tières de l’Europe pour péna­li­ser les expor­ta­teurs étran­gers qui ne res­pectent pas les objec­tifs de réduc­tion de gaz à effet de serre des 27. Que peut-on en attendre concrètement ?

Ce méca­nisme vise à créer une éga­li­té de trai­te­ment entre les indus­tries pro­dui­sant en Europe et sou­mises aux contraintes de l’ETS [sys­tème com­mu­nau­taire d’é­change de quo­tas d’é­mis­sion] et celles pro­dui­sant à l’étranger et expor­tant leurs biens en Europe. Ain­si, l’objectif est d’éviter des fuites de car­bone à mesure que la contrainte du prix du car­bone va se ren­for­cer (ce prix ayant atteint les 50 € / tonne) via un accrois­se­ment des impor­ta­tions ou une délo­ca­li­sa­tion des acti­vi­tés indus­trielles pol­luantes, et d’éviter que les pro­duc­teurs étran­gers ne soient favo­ri­sés par rap­port aux pro­duc­teurs européens. 

Dans un second temps, il s’agit de ten­ter d’inciter les pro­duc­teurs étran­gers à réduire leur empreinte car­bone, et de pous­ser leurs États à mettre en place des mesures simi­laires de tari­fi­ca­tion du car­bone. Le méca­nisme vise­rait cer­tains biens, comme l’acier, le ciment ou cer­tains pro­duits pétro­chi­miques. Les expor­ta­teurs devront prou­ver que leurs émis­sions sont moins forts que le taux moyen qui leur est appli­qué s’ils veulent en être exo­né­rés, ou mon­trer qu’il y a chez eux des contraintes directes et indi­rectes qui ont un effet équi­valent au prix du car­bone en Europe. Pour être com­pa­tible avec les règles de l’OMC, il faut que ce méca­nisme soit non dis­cri­mi­nant – si bien qu’il doit s’appliquer à tous et néces­site une réduc­tion pro­por­tion­nelle des quo­tas d’émissions gra­tuits en Europe dont béné­fi­cient les indus­triels. Les recettes doivent aller ali­men­ter le bud­get euro­péen, aider à finan­cer les plans de relance, mais aus­si être en par­tie redis­tri­bués aux États d’origine pour qu’ils avancent dans leur pro­ces­sus de décarbonation.

Les pro­blèmes sont tou­te­fois mul­tiples : quels biens viser ? Com­ment tenir compte des pays où il n’y a pas de mar­ché car­bone, mais des contraintes règle­men­taires qui contiennent un « sha­dow price » ? Com­ment ne pas s’aliéner des alliés tels que l’Inde et ne pas mettre en péril le libre-échange ? Com­ment évi­ter que des pays et entre­prises ne détournent tout sim­ple­ment leurs expor­ta­tions très inten­sives en car­bone vers d’autres zones, ce qui ne règle­rait rien au pro­blème ? Deux cer­ti­tudes existent tou­te­fois : les entre­prises euro­péennes vont être sou­mises à des contraintes gran­dis­santes et doivent être pro­té­gées de la concur­rence exté­rieure ; et les règles du com­merce inter­na­tio­nal doivent inté­grer les enjeux des exter­na­li­tés envi­ron­ne­men­tales et cli­ma­tiques qui sont par­fai­te­ment légitimes.

Peut-on par­ler de diplo­ma­tie du carbone ?

Idéa­le­ment, il fau­drait qu’un prix mon­dial du car­bone émerge au sein du G20, et qu’il soit mis en place par toutes les grandes puis­sances indus­trielles en avan­çant gra­duel­le­ment – un prix plus éle­vé pour les pays les plus riches, et un prix moins éle­vé d’abord pour les moins avan­cés. Il fau­drait qu’il y ait par­tout un mou­ve­ment de ren­for­ce­ment et de conver­gence de cette tari­fi­ca­tion et des sec­teurs qui y sont soumis. 

Mais c’est loin d’être le cas. L’Europe est un grand mar­ché éco­no­mique qui a glis­sé vers une construc­tion poli­tique. Le « Green deal », la neu­tra­li­té car­bone, ain­si que les plans de relance post Covid-19, lui confèrent désor­mais une res­pon­sa­bi­li­té majeure : celle de coor­don­ner le pro­ces­sus de décar­bo­na­tion en Europe, en s’assurant que cela ren­force le bien-être de tous les Euro­péens, crée de la richesse et ren­force la cohé­sion régionale. 

L’UE ne peut réus­sir si elle ne mobi­lise pas tous les ins­tru­ments dont elle dis­pose pour atteindre cet objec­tif : la poli­tique com­mer­ciale, la poli­tique indus­trielle, la poli­tique fis­cale. Il y a bel et bien une diplo­ma­tie du car­bone qui devient un enjeu de puis­sance et de sou­ve­rai­ne­té, mais sa mise en œuvre requiert de la puis­sance. Pour l’instant, l’UE a sus­ci­té un élec­tro­choc à tra­vers le monde, et toutes les capi­tales et grands indus­triels scrutent de très près les pré­pa­ra­tifs qui sont enga­gés, car cha­cun com­prend que les impacts peuvent être immenses. C’est pour cela aus­si que les pres­sions sont à la hau­teur, et que l’Europe risque fina­le­ment de mettre en place un méca­nisme mini­mal sans réelle enver­gure, mais qui pour­rait avoir voca­tion à se ren­for­cer. À titre d’exemple, les États-Unis n’ont pas de mar­ché car­bone, mais peuvent se doter d’une règle­men­ta­tion équi­va­lente : com­ment mesu­rer cela ? La Chine en a un, mais qui démarre au même rythme que l’ETS en Europe il y a une dizaine d’année : peut-on s’en satis­faire ? Une chose est claire : si l’Europe ne défend pas ses inté­rêts et si sa tran­si­tion détruit plus d’emplois qu’elle n’en crée, ou appau­vrit des villes et régions, c’est l’ensemble de l’édifice euro­péen qui s’effondrera, et la tran­si­tion qui sera mise à mal. 

La Pologne, pre­mier pays euro­péen émet­teur de GES en rai­son de ses cen­trales à char­bon, envi­sage de construire des réac­teurs nucléaires pour amé­lio­rer son empreinte car­bone, mais aus­si pour sor­tir de son iso­le­ment au sein même de l’UE. Peut-on par­ler de suc­cès diplomatique ? 

C’est un immense suc­cès diplo­ma­tique pour l’UE, qui a su évi­ter que la cohé­sion euro­péenne ne se brise et s’assurer que la Pologne s’associe aux objec­tifs de 2030 et 2050 avec, évi­dem­ment, des mesures qui tiennent compte de sa situa­tion spé­ci­fique. Le nucléaire est une solu­tion effi­cace pour per­mettre à la Pologne de fer­mer pro­gres­si­ve­ment ses cen­trales à char­bon, aux côtés de l’éolien, de l’efficacité éner­gé­tique et des inter­con­nexions. La posi­tion anti-nucléaire de l’Allemagne paraît à cet égard tota­le­ment ana­chro­nique et pro­blé­ma­tique : Ber­lin peut-il deman­der à la Pologne de suivre son modèle de Ener­gie­wende, extra­or­di­nai­re­ment coû­teux et inefficace ?

Cer­tains pays vont-ils pâtir de cette diplo­ma­tie du carbone ?

Il y a dans le monde quatre types de pays face au cli­mat : les grands émet­teurs, tant his­to­riques que par habi­tant (USA en tête, puis Chine, Europe, Rus­sie et Japon) ; les grands émet­teurs, mais qui émettent peu his­to­ri­que­ment et par habi­tant, et qui sont en déve­lop­pe­ment (Inde, Bré­sil) ; ceux qui ont peu émis his­to­ri­que­ment et qui ont d’immenses émis­sions par habi­tants (Moyen-Orient) ; et tous ceux qui n’émettent pra­ti­que­ment pas et seront les grandes vic­times du chan­ge­ment cli­ma­tique (Afrique sub-saha­rienne). Il est clair que les pre­miers doivent faire plus que les autres, et plus vite, en aidant les plus vulnérables. 

Il est aus­si néces­saire que les pays en déve­lop­pe­ment réduisent l’intensité car­bone de leur éco­no­mie, mais ils ne peuvent pas réduire le volume de leurs émis­sions aus­si vite que les autres. Ceux-là doivent être accom­pa­gnés dans leurs efforts. C’est le cas de l’Inde. Enfin, ceux qui ont les émis­sions les plus éle­vées et qui ne s’engagent pas assez doivent logi­que­ment subir des contraintes et pres­sions à tous les niveaux, et de manière gran­dis­sante. Un chan­ge­ment de para­digme s’opère en effet, l’Australie d’ailleurs est très iso­lée, et dans une moindre mesure, la Rus­sie, l’Arabie saou­dite, la Tur­quie, le Bré­sil. Avec le déve­lop­pe­ment des mesures cli­ma­tiques coer­ci­tives (com­merce, tari­fi­ca­tion du car­bone, aide au déve­lop­pe­ment), de la finance verte, et des pos­sibles boy­cotts, ces pays devront repe­ser le pour et le contre, et se résoudre à l’évidence.