Face à l’adaptation climatique urbaine, à quoi sert la COP ?

Lors de la COP30 à Belém, au Bré­sil, les délé­gués ont dû patau­ger dans les eaux de crue pour accé­der à la Zone Bleue, suite à une vio­lente tem­pête qui a inon­dé les rues de la ville lors des pre­miers jours de la confé­rence. Des tem­pêtes à la cha­leur extrême, tout au long de la confe­rence les condi­tions cli­ma­tiques ont mis en évi­dence les défis d’a​dap​ta​tion aux­quels sont confron­tées les villes. Pour­tant, la rési­lience urbaine n’a pra­ti­que­ment pas été abor­dée lors des négo­cia­tions. Cela reflète un héri­tage de sous-repré­sen­ta­tion qui a lais­sé les villes lar­ge­ment en marge des pro­ces­sus cen­traux de la CCNUCC.

La sous-repré­sen­ta­tion de l’a​dap​ta​tion urbaine à la COP30 est le résul­tat d’un biais his­to­rique de la confé­rence en faveur du pro­gramme d’at​té​nua​tion et d’une orien­ta­tion struc­tu­relle vers les gou­ver­ne­ments natio­naux. Ce n’est qu’à la COP21 à Paris que l’ac​tion et l’a​dap​ta​tion au niveau infra­na­tio­nal ont été inté­grées de manière sub­stan­tielle dans les dis­cus­sions, avec le groupe des gou­ver­ne­ments locaux et des auto­ri­tés muni­ci­pales (LGMA)¹ et l’Ob​jec​tif mon­dial sur l’a​dap​ta​tion (GGA)². Cepen­dant, dix ans après Paris, les villes ne peuvent par­ti­ci­per que par l’in​ter​mé​diaire du groupe d’ob​ser​va​teurs LGMA et le GGA manque de clarté.

Cela doit chan­ger et vite. L’ex​po​si​tion aux risques cli­ma­tiques aug­mente plus rapi­de­ment dans les villes, enten­dues ici comme des zones den­sé­ment peu­plées, et les zones urbaines for­te­ment expo­sées au chan­ge­ment cli­ma­tique n’ont de cesse de se déve­lop­per. Des incen­dies de forêt à Los Angeles aux inon­da­tions meur­trières à Kin­sha­sa, les villes sont en pre­mière ligne face aux phé­no­mènes météo­ro­lo­giques extrêmes qui deviennent de plus en plus fré­quents et dévas­ta­teurs en rai­son du chan­ge­ment climatique.

Mais les villes sont éga­le­ment en pre­mière ligne de l’ac​tion cli­ma­tique. Le Forum des diri­geants locaux³, orga­ni­sé à Rio de Janei­ro avant la COP30, a mis en lumière l’am​pleur et la pro­fon­deur de l’ac​tion cli­ma­tique urbaine. De la plan­ta­tion d’arbres à Free­town aux infra­struc­tures de ges­tion des eaux plu­viales à Adélaïde⁴, les villes ont par­ta­gé des idées auda­cieuses et des actions inno­vantes pour lut­ter contre le chan­ge­ment cli­ma­tique. Les efforts de rési­lience urbaine s’in​ten​si​fient rapi­de­ment, notam­ment avec les col­lec­ti­vi­tés locales qui ont mis en œuvre 10 fois plus d’ac​tions d’a​dap​ta​tion en 2024⁵ qu’en 2014. Pour­tant, alors même que les villes mènent cette mise en œuvre, la gou­ver­nance de la COP reste entre les mains des gou­ver­ne­ments nationaux.

La sous-repré­sen­ta­tion his­to­rique de l’a​dap​ta​tion urbaine à la COP sou­lève la ques­tion sui­vante : un pro­ces­sus mon­dial, cen­tré sur les États et conçu autour de l’at​té​nua​tion natio­nale, peut-il être uti­li­sé pour trai­ter de manière signi­fi­ca­tive un sujet aus­si local que l’a​dap​ta​tion urbaine ? Et si oui, com­ment exac­te­ment les COP devraient-elles s’y prendre ? Au fond, cette ques­tion sou­lève trois enjeux clés.

Sans sta­tut de négo­cia­teur, les villes n’ont pas voix au cha­pitre dans la défi­ni­tion des objec­tifs et de la stra­té­gie mon­diale en matière d’a​dap​ta​tion au chan­ge­ment cli­ma­tique à la COP. Cepen­dant, au niveau natio­nal, elles sont de plus en plus incluses dans la gou­ver­nance de l’ac​tion cli­ma­tique. Une ana­lyse de la CCNUCC⁶ por­tant sur les 67 nou­velles contri­bu­tions déter­mi­nées au niveau natio­nal (CDN) sou­mises avant la COP30 a révé­lé que 69 % d’entre elles men­tion­naient expli­ci­te­ment l’im​pli​ca​tion d’en​ti​tés infra­na­tio­nales dans la pla­ni­fi­ca­tion de l’a​dap​ta​tion. Un plan lan­cé lors de la COP30⁷ vise à accé­lé­rer ces pro­grès dans l’ob​jec​tif d’in​té​grer des acteurs infra­na­tio­naux dans 100 CDN d’i​ci 2028. Le Bré­sil, hôte de la COP30, a mon­tré l’exemple en impli­quant les élus locaux dans l’é​la​bo​ra​tion de son plan natio­nal d’a​dap​ta​tion actualisé⁸ et en codi­ri­geant la Coa­li­tion pour un par­te­na­riat mul­ti­ni­veau ambitieux⁹ (CHAMP). Avec l’adhé​sion de l’UE avant la COP30, la CHAMP repré­sente désor­mais 78 pays enga­gés à inclure les acteurs infra­na­tio­naux dans la gou­ver­nance cli­ma­tique nationale.

La place gran­dis­sante accor­dée aux ques­tions urbaines dans les nou­velles CDN, la réus­site du Bré­sil et la crois­sance de la CHAMP sont autant de signes pro­met­teurs. Cepen­dant, la COP doit aller plus loin et offi­cia­li­ser l’in​clu​sion des acteurs infra­na­tio­naux. Accor­der aux villes le sta­tut de négo­cia­teur n’est pas la solu­tion : la table des négo­cia­tions est déjà suf­fi­sam­ment encom­brée et com­plexe. Mais les villes devraient être asso­ciées aux pro­ces­sus natio­naux visant à défi­nir le pro­gramme d’a​dap​ta​tion au chan­ge­ment cli­ma­tique. Une inté­gra­tion pou­vant être faci­li­tée par la COP en exi­geant des Par­ties qu’elles consultent les villes lors de l’é​la​bo​ra​tion des PNA et des CDN.

Par­tout dans le monde, les villes testent des solu­tions inno­vantes d’a​dap​ta​tion au chan­ge­ment cli­ma­tique : les sys­tèmes d’a​lerte aux inon­da­tions à Rio, les for­ma­tions sur la ges­tion de la cha­leur à Phoe­nix et les « forêts de poche » à San­tia­go n’en sont que quelques exemples. Il y a un énorme avan­tage à réunir les diri­geants locaux pour par­ta­ger les meilleures pra­tiques : les villes dont les pro­grammes d’a​dap​ta​tion sont moins déve­lop­pés peuvent ain­si s’ins​pi​rer de celles qui ont déjà tes­té des solu­tions. Mais une grande par­tie de cet échange se fait en dehors de la COP, par le biais de réseaux comme le C40, le GCoM et lors d’é​vé​ne​ments tels que le Forum des diri­geants locaux. Alors que les villes échangent déjà des idées par ces canaux, la COP ren­force-t-elle leur capa­ci­té à mettre en œuvre des solutions ?

En fin de compte, la COP est conçue pour la négo­cia­tion et non pour la mise en œuvre. La confé­rence peut accé­lé­rer l’ac​tion en ser­vant de point de départ à des ini­tia­tives telles que la cam­pagne « Beat the Heat », mais la mise en œuvre dépend du lea­der­ship local, des capa­ci­tés tech­niques et des bud­gets, autant de fac­teurs qui dépassent le man­dat de la COP. Et bien qu’il y ait un inté­rêt à ce que les villes s’en​gagent en per­sonne pour trans­fé­rer des connais­sances et ima­gi­ner des solu­tions d’a​dap​ta​tion, la COP n’est pas indis­pen­sable à cette fin : des réseaux de villes spé­cia­li­sés rem­plissent déjà ce rôle. La COP peut sus­ci­ter une dyna­mique, mais elle n’est pas des­ti­née à mettre en œuvre l’a​dap​ta​tion locale.

Mal­gré les avan­tages éco­no­miques évi­dents liés à l’in​ves​tis​se​ment dans la rési­lience, il existe un énorme défi­cit mon­dial de finan­ce­ment de l’a​dap​ta​tion. Un rap­port récent du WRI¹⁰ a révé­lé que chaque dol­lar inves­ti dans l’a​dap​ta​tion peut géné­rer 10,50 dol­lars de béné­fices. Cepen­dant, les don­nées sug­gèrent que moins de 15 cents par dol­lar consa­cré au finan­ce­ment cli­ma­tique sou­tiennent l’a​dap​ta​tion. Ce défi­cit est encore plus mar­qué dans les villes, où le défi­cit de finan­ce­ment annuel pour l’a​dap​ta​tion au chan­ge­ment climatique¹¹ se situe entre 177 et 334 mil­liards d’eu​ros.

Cette situa­tion s’ex​plique en par­tie par des rai­sons éco­no­miques : l’a​dap​ta​tion génère des pertes évi­tées plu­tôt que des recettes. Alors que les pro­jets d’éner​gie renou­ve­lable axés sur l’at​té​nua​tion pro­duisent des ren­de­ments mesu­rables, les pro­jets d’a​dap​ta​tion, tels que les défenses contre les inon­da­tions, ne génèrent des béné­fices que par la réduc­tion des coûts lors​qu’un aléa sur­vient. L’in​cer​ti​tude liée aux risques cli­ma­tiques com­plique la quan­ti­fi­ca­tion de ces pertes évi­tées, ce qui sape l’ar​gu​men​taire en faveur de l’in​ves​tis​se​ment dans l’a​dap​ta​tion.

La COP peut contri­buer à mobi­li­ser des fonds pour l’a​dap​ta​tion cli­ma­tique urbaine grâce à des enga­ge­ments phi­lan­thro­piques pri­vés et à des pro­messes de finan­ce­ment publiques au niveau natio­nal. Pour­tant, lors de la COP30, les enga­ge­ments des pays envers les méca­nismes de finan­ce­ment de l’a​dap​ta​tion ont été ter­ri­ble­ment insuf­fi­sants. Seule­ment 135 mil­lions de dol­lars ont été promis¹² au Fonds d’a​dap​ta​tion à la fin de la confé­rence, soit moins de la moi­tié de son objec­tif de 350 mil­lions de dol­lars. De plus, la COP30 n’a pas réus­si à concré­ti­ser l’ob​jec​tif de tri­pler le finan­ce­ment cli­ma­tique d’i​ci 2035, ce qui est finan­ciè­re­ment faisable¹³ mais hau­te­ment impro­bable sans un texte contraignant.

Bien que la COP30 n’ait pas appor­té les réformes struc­tu­relles néces­saires pour mobi­li­ser un finan­ce­ment durable en faveur des efforts d’a​dap​ta​tion locaux, les futures confé­rences pour­raient contri­buer à lever les obs­tacles au finan­ce­ment de plu­sieurs manières :

1. Rap­ports natio­naux sur les flux de finan­ce­ment de l’a​dap​ta​tion urbaine : L’ac​cès au finan­ce­ment de l’a​dap​ta​tion par le biais du Fonds vert pour le cli­mat (FVC) et du Fonds pour l’en​vi​ron​ne​ment mon­dial (FEM) est sou­vent limi­té aux gou­ver­ne­ments natio­naux. Si la COP ne peut pas modi­fier direc­te­ment la concep­tion des méca­nismes de finan­ce­ment, elle peut tou­te­fois encou­ra­ger les pays à aider les villes à sol­li­ci­ter des finan­ce­ments. De plus, elle peut exi­ger des pays qu’ils rendent compte de la part des fonds d’a​dap​ta​tion qui par­vient aux acteurs infra­na­tio­naux. Cet indi­ca­teur est essen­tiel pour la res­pon­sa­bi­li­té, mais il fait actuel­le­ment défaut dans le cadre d’in​di​ca​teurs du GGA fina­li­sé lors de la COP30 dans le cadre du pro­gramme de tra­vail Émi­rats arabes unis-Belém.

2. Méca­nismes d’en​ga​ge​ment infra­na­tio­nal au sein des pla­te­formes natio­nales : Lors de la COP30, qua­torze pays ont annon­cé la mise en place de pla­te­formes natio­nales, des cadres de finan­ce­ment au niveau natio­nal des­ti­nés à des stra­té­gies cohé­rentes d’in​ves​tis​se​ment cli­ma­tique. Les pla­te­formes natio­nales ont un énorme poten­tiel pour loca­li­ser le finan­ce­ment cli­ma­tique en ren­dant son accès plus simple et plus facile pour les villes grâce à un méca­nisme unique. De nom­breuses pla­te­formes natio­nales sont déve­lop­pées en par­te­na­riat avec le FVC, une enti­té opé­ra­tion­nelle de la CCNUCC, ce qui per­met à la COP de défi­nir la manière dont ces pla­te­formes sont struc­tu­rées et mises en œuvre. Pour libé­rer ce poten­tiel, la COP devrait invi­ter les pays et les par­te­naires à inté­grer l’en​ga​ge​ment infra­na­tio­nal dans les pla­te­formes natio­nales et à inclure les villes dès leur conception.

3. Fenêtres de finan­ce­ment pour l’a​dap​ta​tion urbaine : La COP pour­rait encou­ra­ger la créa­tion de fenêtres de finan­ce­ment pour l’a​dap​ta​tion urbaine, ou de flux de finan­ce­ment réser­vés, axés sur la rési­lience cli­ma­tique dans les villes. Cette approche a déjà été tes­tée dans le cadre du pro­gramme « Villes vertes » de la BERD, doté de 5 mil­liards d’eu​ros, qui offre un canal dédié au sou­tien de pro­jets urbains durables et rési­lients. La COP peut ser­vir de forum pour conso­li­der le sou­tien et la dyna­mique néces­saires à l’ex​ten​sion des gui­chets de finan­ce­ment de l’a​dap​ta​tion urbaine, au sein d’autres banques et fonds multilatéraux.

D’autres solu­tions de finan­ce­ment existent pour sur­mon­ter les obs­tacles au finan­ce­ment de l’a​dap​ta​tion urbaine, mais la COP occupe une posi­tion unique pour faire la dif­fé­rence dans ces trois domaines clés. His­to­ri­que­ment, l’ab​sence de cadres, d’in​di​ca​teurs ou de fonds a limi­té la capa­ci­té de la COP à orien­ter les res­sources vers la rési­lience urbaine. Cepen­dant, à mesure que le pay­sage du finan­ce­ment de l’a​dap​ta​tion mûrit grâce aux indi­ca­teurs GGA, aux pla­te­formes natio­nales et à l’at​ten​tion crois­sante des bailleurs de fonds, il est essen­tiel d’in​té​grer dès main­te­nant une gou­ver­nance à plu­sieurs niveaux. Réamé­na­ger les struc­tures finan­cières sera bien plus dif­fi­cile et bien moins effi­cace que d’in​té​grer les acteurs infra­na­tio­naux dès le départ.

La COP30 s’est ouverte sur de graves inon­da­tions et s’est ter­mi­née par un incen­die inat­ten­du sur le site, mais la véri­table crise était poli­tique : les négo­cia­tions n’ont pas per­mis de réa­li­ser des pro­grès signi­fi­ca­tifs sur le pro­gramme d’a​dap​ta​tion urbaine. Au-delà de Belém, la COP30 a une fois de plus mis en évi­dence une réa­li­té struc­tu­relle plus pro­fonde : un pro­ces­sus conçu pour l’at​té​nua​tion au niveau natio­nal peine à sou­te­nir l’a​dap​ta​tion locale que la crise cli­ma­tique exige désormais.

Les villes conti­nue­ront à mener le pro­gramme mon­dial d’a​dap​ta​tion, avec ou sans la COP. Mais le pro­ces­sus de la CCNUCC peut remo­de­ler la gou­ver­nance et le finan­ce­ment pour mieux sou­te­nir l’a​dap​ta​tion locale en ren­dant obli­ga­toire la consul­ta­tion des acteurs infra­na­tio­naux dans les PNA, en veillant à ce que les pla­te­formes natio­nales intègrent les villes dès le départ et en sui­vant les flux finan­ciers des­ti­nés à l’a​dap​ta​tion locale. Les villes s’a​daptent déjà. Mais quand est-il de la COP, peut-elle s’a​dap​ter elle aussi ?