Comment la Suède mobilise-t-elle ses entreprises civiles en temps de guerre ?

En 1994, Leif Arthurs­son, direc­teur d’une entre­prise sué­doise de tuyaux d’incendie, avait sur un mur de son usine une plaque dis­crète.  Sur celle-ci était ins­crit « K‑företag », un enga­ge­ment qui signi­fiait qu’en cas de guerre, l’entreprise n’aurait pas fer­mé ses portes. Bien au contraire, elle aurait réor­ga­ni­sé ses acti­vi­tés, pour répondre à un contrat pré­éta­bli et signé avec l’État, vers une pro­duc­tion d’un tuyau spé­ci­fique, conçu pour un usi­nage en temps de crise ne néces­si­tant pas de matières pre­mières impor­tées (Sve­riges Radio, 2025)¹. Trente ans plus tard, la Suède cherche à res­sus­ci­ter ce sys­tème. Retour sur le concept de K‑företag.

Les K‑företag (krig­svik­ti­ga före­tag, « entre­prises d’importance cri­tique en temps de guerre ») s’inscrivent dans une longue tra­di­tion sué­doise de pré­pa­ra­tion éco­no­mique, dont les ori­gines remontent à la Pre­mière Guerre mon­diale. Bien que res­tée neutre, la Suède n’échappe pas aux consé­quences éco­no­miques des conflits. Les per­tur­ba­tions du com­merce inter­na­tio­nal et les pénu­ries de matières pre­mières révèlent la vul­né­ra­bi­li­té d’une éco­no­mie for­te­ment dépen­dante des impor­ta­tions. Cette expé­rience conduit pro­gres­si­ve­ment les auto­ri­tés à consi­dé­rer les entre­prises civiles non plus comme de simples acteurs éco­no­miques, mais comme des res­sources indis­pen­sables à la défense natio­nale en cas de crise (Inge­mars­dot­ter et al., 2018 ; Malm­berg et al., 2023)²³.

Cette réflexion s’inscrit dans un mou­ve­ment plus large de pla­ni­fi­ca­tion éco­no­mique obser­vé dans plu­sieurs pays euro­péens. En Alle­magne, l’industriel Wal­ther Rathe­nau découvre dès 1914, après avoir inter­ro­gé près de neuf cents grandes entre­prises, que leurs réserves de matières pre­mières ne per­met­traient de sou­te­nir que quelques mois de guerre. Ce constat conduit à la créa­tion d’une admi­nis­tra­tion char­gée de coor­don­ner l’approvisionnement indus­triel (Isaks­son, 2021)⁴. En Union sovié­tique, la pla­ni­fi­ca­tion cen­tra­li­sée pour­suit une logique com­pa­rable de mobi­li­sa­tion per­ma­nente de l’économie. La Suède choi­sit tou­te­fois une voie distincte.

En 1917, l’économiste Eli Heck­scher met en place une pre­mière com­mis­sion tem­po­raire de pré­pa­ra­tion éco­no­mique. Celle-ci devient per­ma­nente en 1928 sous le nom de Riks­kom­mis­sio­nen för eko­no­misk förs­vars­be­red­skap, avec pour mis­sion de consti­tuer des stocks stra­té­giques et de pré­pa­rer l’industrie à une éven­tuelle guerre. Dès cette période, le géné­ral Joa­chim Åker­man, pre­mier pré­sident de l’institution, affirme expli­ci­te­ment son refus des modèles alle­mand et sovié­tique. Dans un mémo adres­sé à son conseil d’administration, il explique que la Suède ne doit pas inter­ve­nir de manière auto­ri­taire dans l’économie de paix. La pré­pa­ra­tion éco­no­mique doit au contraire repo­ser sur une coopé­ra­tion orga­ni­sée entre l’État et des entre­prises demeu­rant libres, plu­tôt que sur une éco­no­mie diri­gée. Ce prin­cipe de par­te­na­riat volon­taire consti­tue le fon­de­ment durable du modèle suédois.

Les auto­ri­tés car­to­gra­phient les chaînes d’approvisionnement afin d’identifier les entre­prises dont les biens ou les ser­vices sont indis­pen­sables au fonc­tion­ne­ment du pays en temps de crise. 

Le sys­tème fait ses preuves pen­dant la Seconde Guerre mon­diale, la pré­pa­ra­tion indus­trielle sué­doise se révé­lant bien plus effi­cace qu’en 1914. Fort de cette expé­rience, il est pro­gres­si­ve­ment ins­ti­tu­tion­na­li­sé et ren­for­cé durant toute la Guerre froide sous l’autorité d’agences spé­cia­li­sées, notam­ment l’Överstyrelsen för eko­no­miskt förs­var (ÖEF), ou Office natio­nal de pré­pa­ra­tion éco­no­mique, char­gé jusqu’en 1986 de coor­don­ner la pré­pa­ra­tion éco­no­mique du pays (SOU 2025)⁵. Son prin­cipe est simple : les auto­ri­tés car­to­gra­phient les chaînes d’approvisionnement afin d’identifier les entre­prises dont les biens ou les ser­vices sont indis­pen­sables au fonc­tion­ne­ment du pays en temps de crise. Cha­cune fait alors l’objet d’un plan de pré­pa­ra­tion et, pour les plus stra­té­giques, d’un bered­skap­sav­tal (« contrat de pré­pa­ra­tion »), qui pré­cise à la fois les obli­ga­tions de l’entreprise en cas de guerre et les garan­ties accor­dées par l’État, telles que le main­tien des sala­riés clés, la pro­tec­tion contre cer­taines réqui­si­tions ou des déro­ga­tions au ration­ne­ment des trans­ports et des carburants.

À son apo­gée, durant la Guerre froide, le dis­po­si­tif couvre près de 15 000 entre­prises, bien au-delà du seul sec­teur de l’armement. Des groupes indus­triels comme Vol­vo ou Saab côtoient ain­si des opé­ra­teurs d’infrastructures essen­tielles, tels que les che­mins de fer sué­dois ou la Bourse de Stock­holm. Cette diver­si­té illustre une concep­tion large de la défense éco­no­mique : il ne s’agit pas seule­ment d’assurer la pro­duc­tion mili­taire, mais de garan­tir la conti­nui­té de l’ensemble des fonc­tions vitales de la société.

Dans les années 1990, la Suède déman­tèle pro­gres­si­ve­ment le sys­tème de pré­pa­ra­tion éco­no­mique. Ce choix repose sur une nou­velle concep­tion de la sécu­ri­té des appro­vi­sion­ne­ments : celle-ci ne doit plus être assu­rée par des stocks stra­té­giques et une pla­ni­fi­ca­tion éta­tique, mais par l’intégration au mar­ché euro­péen et le libre-échange. Cette évo­lu­tion reflète une convic­tion lar­ge­ment par­ta­gée après la fin de la Guerre froide : la paix est désor­mais per­çue comme durable et les chaînes d’approvisionnement inter­na­tio­nales comme un fac­teur de sta­bi­li­té plu­tôt que comme une source de vul­né­ra­bi­li­té. L’ouverture de l’économie sué­doise accom­pagne ce chan­ge­ment de doc­trine. Ain­si, après sa can­di­da­ture à la Com­mu­nau­té euro­péenne en 1991, la Suède réforme son droit de la concur­rence pour l’aligner sur les règles com­mu­nau­taires, rejoint l’Espace éco­no­mique euro­péen en 1994 puis adhère à l’Union euro­péenne en 1995. Les plans de pré­pa­ra­tion sont pro­gres­si­ve­ment aban­don­nés à la fin des années 1990, tan­dis que les prin­ci­paux stocks stra­té­giques sont liqui­dés au début des années 2000.

Cette stra­té­gie repose sur l’idée que l’interdépendance éco­no­mique suf­fit désor­mais à garan­tir la conti­nui­té des appro­vi­sion­ne­ments. Les crises du XXIᵉ siècle en révèlent pour­tant les limites. La pan­dé­mie de Covid-19 met en évi­dence la dépen­dance de la Suède aux chaînes d’approvisionnement mon­diales, pro­vo­quant des pénu­ries de masques, de médi­ca­ments et de com­po­sants indus­triels. La guerre rus­so-ukrai­nienne confirme cette vul­né­ra­bi­li­té en sou­li­gnant l’insuffisance des stocks de muni­tions et les dif­fi­cul­tés à accroître rapi­de­ment les capa­ci­tés de pro­duc­tion de l’industrie de défense.

Les crises récentes conduisent rapi­de­ment les auto­ri­tés sué­doises à recon­si­dé­rer ce choix. Dès décembre 2023, la Com­mis­sion de défense (Förs­vars­be­red­nin­gen), organe par­le­men­taire char­gé de défi­nir les grandes orien­ta­tions de la poli­tique de défense, recom­mande dans son rap­port Kraft­sam­ling de réta­blir un sys­tème ins­pi­ré des K‑företag (Ds 2023:34)⁶. Cette orien­ta­tion est confir­mée quelques mois plus tard dans Stärkt förs­varsförmå­ga, Sve­rige som allie­rad, qui fixe un objec­tif d’autonomie d’au moins trois mois pour les acti­vi­tés essen­tielles à la défense, grâce à une com­bi­nai­son de stocks déte­nus par l’État et les entre­prises, com­plé­tée par des accords indus­triels et inter­na­tio­naux (Ds 2024:6, p. 38)⁷.  Le débat ne porte donc plus sur l’opportunité de recons­truire une pré­pa­ra­tion éco­no­mique, mais sur la manière de l’adapter à une éco­no­mie pro­fon­dé­ment trans­for­mée par la mon­dia­li­sa­tion, la numé­ri­sa­tion et l’internationalisation des chaînes de valeur.

En paral­lèle, le gou­ver­ne­ment charge une com­mis­sion d’enquête sur la pré­pa­ra­tion éco­no­mique du sec­teur pri­vé (Utred­nin­gen om näring­sli­vets försör­j­ning­sbe­red­skap) de pro­po­ser une réforme du dis­po­si­tif. Son rap­port final, remis en juin 2025 et publié dans la col­lec­tion offi­cielle des enquêtes publiques (Sta­tens offent­li­ga utred­nin­gar, SOU), conclut tou­te­fois qu’un retour au sys­tème his­to­rique est impos­sible. Plu­sieurs évo­lu­tions expliquent ce constat. Depuis la fin de la Guerre froide, les chaînes logis­tiques se sont mon­dia­li­sées, le capi­tal des entre­prises s’est lar­ge­ment inter­na­tio­na­li­sé et une grande par­tie du savoir-faire lié à la pla­ni­fi­ca­tion des entre­prises pour la défense (före­tag­splanläg­gning) a dis­pa­ru. À ces trans­for­ma­tions éco­no­miques s’a­joute un cadre juri­dique pro­fon­dé­ment renou­ve­lé. L’ap­par­te­nance à l’U­nion euro­péenne impose notam­ment le res­pect du prin­cipe de pro­por­tion­na­li­té, qui exige que toute mesure soit stric­te­ment néces­saire à l’ob­jec­tif pour­sui­vi, ain­si que du prin­cipe de non-dis­cri­mi­na­tion, qui inter­dit de pri­vi­lé­gier une entre­prise en fonc­tion de sa natio­na­li­té au sein de l’U­nion euro­péenne ou de l’Es­pace éco­no­mique euro­péen. Dans ces condi­tions, la pré­pa­ra­tion éco­no­mique doit être repen­sée dans le cadre d’une éco­no­mie ouverte et du droit européen.

Plu­tôt que de res­tau­rer le sys­tème des K‑företag, la com­mis­sion d’enquête pro­pose un nou­vel ins­tru­ment : les accords de sécu­ri­té d’approvisionnement (försör­j­ning­sbe­red­skap­sav­tal), ou F‑avtal. Contrai­re­ment au dis­po­si­tif his­to­rique, il ne s’agit plus d’attribuer à cer­taines entre­prises un sta­tut per­ma­nent d’entreprise stra­té­gique. Des auto­ri­tés sec­to­rielles spé­cia­le­ment dési­gnées (F‑avtalsmyndigheter) concluent, en fonc­tion des besoins iden­ti­fiés, des accords indi­vi­dua­li­sés avec les entre­prises concer­nées. Le modèle aban­donne ain­si une logique de pla­ni­fi­ca­tion cen­tra­li­sée au pro­fit d’une coopé­ra­tion contrac­tuelle, plus souple et mieux adap­tée à la diver­si­té des acteurs éco­no­miques contemporains.

La com­mis­sion estime tou­te­fois que cette coopé­ra­tion ne peut repo­ser sur le seul volon­ta­riat. Les inté­rêts com­mer­ciaux des entre­prises, notam­ment lorsqu’elles appar­tiennent à des groupes inter­na­tio­naux ou à des capi­taux étran­gers, peuvent entrer en ten­sion avec les besoins de la défense et de la sécu­ri­té d’approvisionnement en période de crise. Elle recom­mande donc d’associer les F‑avtal à une pos­si­bi­li­té de contrainte légale en der­nier recours. À l’appui de cette recom­man­da­tion, elle s’appuie sur l’expérience nor­vé­gienne, où la simple exis­tence d’un pou­voir de réqui­si­tion a favo­ri­sé la conclu­sion d’accords volon­taires sans qu’il soit néces­saire d’y recou­rir dans la pra­tique. La cré­di­bi­li­té de l’intervention de l’État appa­raît ain­si comme l’une des condi­tions du suc­cès de la coopé­ra­tion volontaire.

La Suède ne cherche pas à réta­blir les K‑företag tels qu’ils exis­taient pen­dant la Guerre froide. Elle tente plu­tôt de recons­truire une coopé­ra­tion entre l’État et les entre­prises adap­tée à une éco­no­mie mon­dia­li­sée et au cadre juri­dique euro­péen. Au-delà du cas sué­dois, cette évo­lu­tion illustre un défi désor­mais com­mun à de nom­breux États euro­péens : com­ment ren­for­cer la rési­lience éco­no­mique face aux crises sans renon­cer aux prin­cipes d’une éco­no­mie ouverte ?