COP29 : des décisions cruciales pour protéger les petits États insulaires

Le terme « petits États insu­laires en déve­lop­pe­ment » (PEID) est uti­li­sé pour décrire un groupe dis­tinct de pays en déve­lop­pe­ment qui par­tagent des vul­né­ra­bi­li­tés sociales, éco­no­miques et envi­ron­ne­men­tales spé­ci­fiques. Ce groupe de pays et de ter­ri­toires¹ pré­sente des défis de déve­lop­pe­ment uniques en rai­son de leur petite taille géo­gra­phique, de leur iso­le­ment et de leurs res­sources natu­relles limi­tées. Leurs vul­né­ra­bi­li­tés éco­no­miques découlent de leur dépen­dance à l’é­gard d’une gamme étroite d’ex­por­ta­tions et d’une forte dépen­dance à l’é­gard des impor­ta­tions, exa­cer­bées par leur expo­si­tion aux risques envi­ron­ne­men­taux, notam­ment au chan­ge­ment cli­ma­tique, aux catas­trophes natu­relles et à  l’é­lé­va­tion du niveau de la mer. Des risques qui menacent à la fois les com­mu­nau­tés urbaines et rurales, et qui font du chan­ge­ment cli­ma­tique une réa­li­té quo­ti­dienne pour ces nations insu­laires plu­tôt qu’une menace théorique.

Les Nations unies ont recon­nu les défis uniques aux­quels sont confron­tés les PEID et ont four­ni des pla­te­formes telles que le pro­gramme d’ac­tion de la Bar­bade (1994), la stra­té­gie de Mau­rice (2005) et la voie SAMOA (2014) pour répondre à leurs besoins spé­ci­fiques. Les confé­rences inter­na­tio­nales sur le cli­mat, notam­ment les COP28 et COP29, ont de plus en plus mis l’ac­cent sur les stra­té­gies de rési­lience des PEID, les défi­cits de finan­ce­ment et le besoin pres­sant d’une col­la­bo­ra­tion mon­diale pour sou­te­nir ces nations vulnérables.

Recon­nais­sant ces vul­né­ra­bi­li­tés, les efforts inter­na­tio­naux se sont concen­trés sur la prise en compte des besoins spé­ci­fiques des PEID, notam­ment par le biais d’i­ni­tia­tives mises en avant lors des confé­rences de la Confé­rence des Par­ties (COP).

Lors de la COP28, l’ac­cord his­to­rique sur la créa­tion du fonds « Pertes et Dom­mages » a consti­tué une avan­cée majeure. Ini­tia­le­ment pro­po­sé lors de la COP27, ce fonds enga­geait de nom­breux pays à inves­tir dans la tran­si­tion éco­lo­gique et les mesures d’a­dap­ta­tion au cli­mat des nations en déve­lop­pe­ment. Le mon­tant total pro­mis lors de la COP28 a atteint envi­ron 770 mil­lions de dol­lars. Cepen­dant, ce chiffre ne repré­sente qu’en­vi­ron 0,2 % des besoins esti­més des PEID, qui com­prennent des inves­tis­se­ments dans des tech­no­lo­gies d’a­dap­ta­tion cru­ciales pour empê­cher leur dis­pa­ri­tion phy­sique et la tran­si­tion vers des sources d’éner­gie durables².

S’ap­puyant sur cette base, la COP29 est pas­sée des enga­ge­ments à l’o­pé­ra­tion­na­li­sa­tion. Le Fonds pour les pertes et dom­mages est prêt à dis­tri­buer des fonds d’i­ci 2025, la Suède appor­tant une contri­bu­tion sup­plé­men­taire de 19 mil­lions de dol­lars, ce qui porte le total des enga­ge­ments à plus de 720 mil­lions de dol­lars. Cette étape reflète les pro­grès accom­plis, mais comme l’a sou­li­gné le secré­taire géné­ral des Nations unies, Antó­nio Guterres, il reste encore beau­coup à faire. Lors de la COP29, il a appe­lé à la mise en place de sources de finan­ce­ment inno­vantes, telles que des taxes de soli­da­ri­té sur le trans­port mari­time, l’a­via­tion et l’ex­trac­tion de com­bus­tibles fos­siles, et au ren­for­ce­ment des capa­ci­tés de prêts mul­ti­la­té­raux pour faire face à l’am­pleur de la crise :

« La créa­tion du Fonds pour pertes et dom­mages est une vic­toire pour les pays en déve­lop­pe­ment, pour le mul­ti­la­té­ra­lisme et pour la jus­tice. Mais sa capi­ta­li­sa­tion ini­tiale de 700 mil­lions de dol­lars est loin de répa­rer les torts infli­gés aux plus vul­né­rables (…). J’ex­horte les pays à enga­ger de nou­veaux finan­ce­ments en faveur du Fonds. Et à faire des chèques en consé­quence. Mais les flux bila­té­raux ne suf­fi­ront pas. Nous avons besoin de nou­velles réponses et de nou­velles sources pour répondre à l’am­pleur des besoins. J’in­vite les pays à conve­nir d’un nou­vel objec­tif de finan­ce­ment de la lutte contre le chan­ge­ment cli­ma­tique qui fasse appel à des sources inno­vantes. Nous devons mettre en place des taxes de soli­da­ri­té sur des sec­teurs tels que le trans­port mari­time, l’a­via­tion et l’ex­trac­tion de com­bus­tibles fos­siles, afin de contri­buer au finan­ce­ment de l’ac­tion cli­ma­tique.  Nous avons besoin d’un prix équi­table du car­bone. Et, plus géné­ra­le­ment, nous devons éga­le­ment sou­te­nir les banques mul­ti­la­té­rales de déve­lop­pe­ment afin d’ac­croître leur capa­ci­té de prêt, de manière à ce qu’elles soient en mesure de répondre à la crise cli­ma­tique. »

Les diri­geants des PEID pré­sents à la COP29 se sont fait l’é­cho de ces demandes. Le pré­sident de l’Al­liance des petits États insu­laires (AOSIS), M. Toeo­le­su­lu­su­lu Cedric Schus­ter, a sou­li­gné l’ur­gence d’ac­cé­der au fonds et de le rendre opé­ra­tion­nel, en insis­tant sur la néces­si­té de mettre en place des voies équi­tables et ratio­na­li­sées pour le finan­ce­ment de la lutte contre le chan­ge­ment climatique :

« Lors de la COP26, on nous a pro­mis de dou­bler le finan­ce­ment de l’a­dap­ta­tion, mais l’ac­cès reste dif­fi­cile pour les pays comme le nôtre [N.D.L.R. : Les Samoa] qui ont le moins de capa­ci­tés et de res­sources. (…) Le fonds nou­vel­le­ment créé pour répondre aux pertes et dom­mages doit entrer en jeu ici. Les petits États insu­laires plaident en faveur d’un tel fonds depuis de nom­breuses années. Il est essen­tiel qu’il soit plei­ne­ment opé­ra­tion­nel, capi­ta­li­sé et qu’il com­mence à débour­ser des fonds aus­si rapi­de­ment que pos­sible. »

L’a­dop­tion de la décla­ra­tion de Bakou lors de la COP29 a mis l’ac­cent sur des actions pra­tiques, en fai­sant entendre la voix des PEID et en s’at­ta­quant aux effets sur la san­té grâce à des col­la­bo­ra­tions avec l’Or­ga­ni­sa­tion mon­diale de la san­té et d’autres par­ties pre­nantes. Cet agen­da élar­gi reflète une com­pré­hen­sion holis­tique de la rési­lience, allant au-delà des finances et des infra­struc­tures pour inclure la san­té publique et le bien-être.

En rai­son de leur éloi­gne­ment, de la rare­té de leurs res­sources et de leur vul­né­ra­bi­li­té aux intem­pé­ries, les PEID sont par­ti­cu­liè­re­ment vul­né­rables aux effets du chan­ge­ment cli­ma­tique. Des solu­tions inno­vantes et inté­grées, qui s’at­taquent à la fois aux risques à court terme et à la dura­bi­li­té à long terme, sont néces­saires pour faire face à ces pro­blèmes exa­cer­bés. L’a­dop­tion de voies d’ac­tion mul­ti­sec­to­rielles (Adop­ting Mul­ti­sec­to­ral Action Path­ways, [MAP]), un cadre créé pour trai­ter les pro­blèmes inter­dé­pen­dants aux­quels sont confron­tés les PEID, en par­ti­cu­lier dans leurs régions les plus vul­né­rables, comme les villes côtières, est l’une de ces solutions.

Grâce à des efforts coor­don­nés entre des sec­teurs tels que l’in­fra­struc­ture, la finance, l’é­du­ca­tion, la san­té et l’a­gri­cul­ture, les MAP four­nissent un cadre de coopé­ra­tion pour rele­ver des défis socié­taux com­plexes. Les MAP génèrent des syner­gies qui ren­forcent la rési­lience en coor­don­nant des objec­tifs com­muns, en impli­quant les par­ties pre­nantes, en com­bi­nant les res­sources et en garan­tis­sant la res­pon­sa­bi­li­té de la gou­ver­nance. Les MAP favo­risent la pla­ni­fi­ca­tion inté­grée dans les domaines de l’éner­gie, des trans­ports et du déve­lop­pe­ment urbain en vue de l’a­dap­ta­tion au cli­mat, ce qui per­met de réduire les émis­sions de gaz à effet de serre et d’ac­croître la capa­ci­té des com­mu­nau­tés à résis­ter aux risques climatiques.

En rai­son de leur éloi­gne­ment, de la fra­gi­li­té de leurs éco­sys­tèmes et de leur dépen­dance à l’é­gard d’é­co­no­mies tri­bu­taires des res­sources, les PEID sont confron­tés à des dif­fi­cul­tés sup­plé­men­taires. Ces vul­né­ra­bi­li­tés sont aggra­vées par le manque de finan­ce­ment, le poids de la dette et l’in­suf­fi­sance des res­sources tech­no­lo­giques et humaines. Les phé­no­mènes météo­ro­lo­giques extrêmes tels que les oura­gans, les cyclones et l’é­lé­va­tion du niveau de la mer exa­cerbent les menaces envi­ron­ne­men­tales telles que l’é­ro­sion des sols, la dégra­da­tion des terres et la pénu­rie d’eau, met­tant en péril les infra­struc­tures vitales et les moyens de sub­sis­tance. Le besoin urgent de stra­té­gies de rési­lience ciblées est mis en évi­dence par le fait que des îles du Paci­fique comme Vanua­tu sont régu­liè­re­ment confron­tées à des cyclones et à l’é­ro­sion côtière, tan­dis que des pays des Caraïbes comme la Domi­nique et la Jamaïque sont confron­tés à une urba­ni­sa­tion rapide et à la crois­sance des éta­blis­se­ments infor­mels³.

L’a­dap­ta­tion aux effets du cli­mat est entra­vée par une ges­tion urbaine cloi­son­née qui frag­mente les réponses entre des sec­teurs tels que l’in­fra­struc­ture, la san­té et l’en­vi­ron­ne­ment. Le manque de par­tage des don­nées entre les agences réduit encore l’ef­fi­ca­ci­té et com­plique la mise en œuvre de stra­té­gies coor­don­nées⁴.

Le finan­ce­ment est un autre obs­tacle majeur, les res­sources étant inéga­le­ment répar­ties, il est dif­fi­cile pour les PEID d’ob­te­nir un sou­tien équi­table et cohé­rent pour une rési­lience à long terme⁵. Les approches ciblées et mul­ti­sec­to­rielles telles que les MAP sont essen­tielles pour rele­ver effi­ca­ce­ment ces défis inter­dé­pen­dants. Les études de cas sui­vantes illus­trent la manière dont les MAP sont appli­quées pour ren­for­cer la rési­lience dans les régions du Paci­fique et des Caraïbes.

Au Vanua­tu, les ini­tia­tives du MAP telles que la rési­lience urbaine inté­grée dans les petits États insu­laires en déve­lop­pe­ment (IUR-SIDS) et le pro­jet de rési­lience urbaine du Grand Port Vila (GPVURP) démontrent com­ment les stra­té­gies mul­ti­sec­to­rielles ren­forcent la rési­lience. Sou­te­nus par la Banque asia­tique de déve­lop­pe­ment et le Pro­gramme des Nations unies pour le déve­lop­pe­ment (PNUD), la mise en com­mun des res­sources et l’en­ga­ge­ment des par­ties pre­nantes ont été essen­tiels à ces pro­jets, per­met­tant l’in­té­gra­tion des infra­struc­tures, de la gou­ver­nance et des solu­tions éco­lo­giques, telles que les abris anti­cy­clo­niques, la for­ma­tion à la pla­ni­fi­ca­tion urbaine et la res­tau­ra­tion des man­groves pour la défense côtière. Leur impact s’é­tend au-delà de Port-Vila, ser­vant de modèle de rési­lience pour d’autres îles du Paci­fique⁶.

Le GPVURP se concentre sur la gou­ver­nance et l’in­fra­struc­ture, impli­quant la par­ti­ci­pa­tion du public et la car­to­gra­phie des risques pour faire face aux risques de catas­trophes. Avec un finan­ce­ment de 11,77 mil­lions de dol­lars, il met l’ac­cent sur les solu­tions locales pour résis­ter aux cyclones et réduire les inon­da­tions urbaines⁷.

Le besoin urgent de stra­té­gies de rési­lience ciblées est mis en évi­dence par le fait que des îles du Paci­fique comme Vanua­tu sont régu­liè­re­ment confron­tées à des cyclones et à l’é­ro­sion côtière.

Les pro­grammes MAP dans les Caraïbes sou­lignent l’im­por­tance de l’im­pli­ca­tion des auto­ri­tés locales dans l’a­dap­ta­tion au cli­mat. En Jamaïque, la loi de 2016 sur la gou­ver­nance locale charge les muni­ci­pa­li­tés d’ap­pli­quer la pla­ni­fi­ca­tion urbaine, de pro­mou­voir la san­té envi­ron­ne­men­tale et de gérer les catas­trophes. Mal­gré les dif­fi­cul­tés finan­cières et tech­niques, les outils TIC (Tech­no­lo­gies de l’information et de la com­mu­ni­ca­tion) tels que les médias sociaux ont amé­lio­ré l’en­ga­ge­ment des citoyens, per­met­tant aux com­mu­nau­tés de King­ston de par­ti­ci­per à l’a­dap­ta­tion cli­ma­tique⁸.

De même, la loi sur les cor­po­ra­tions muni­ci­pales de Tri­ni­té-et-Toba­go confie aux gou­ver­ne­ments locaux la ges­tion des catas­trophes et la régle­men­ta­tion envi­ron­ne­men­tale, mais des limi­ta­tions finan­cières et tech­niques empêchent une mise en œuvre com­plète. Des pro­blèmes tels que les inon­da­tions sou­lignent la néces­si­té de par­te­na­riats mul­ti­sec­to­riels pour abor­der la rési­lience. Les approches de la MAP à Tri­ni­té-et-Toba­go et en Jamaïque pour­raient amé­lio­rer l’a­dap­ta­tion au cli­mat en encou­ra­geant la col­la­bo­ra­tion entre les gou­ver­ne­ments, les entre­prises et les orga­ni­sa­tions inter­na­tio­nales, en pro­mou­vant le par­tage des res­sources, l’ac­cès aux don­nées et le ren­for­ce­ment des capacités.

Les PEID du Paci­fique et des Caraïbes uti­lisent des stra­té­gies dif­fé­rentes pour la rési­lience cli­ma­tique. Le Paci­fique s’ap­puie sur la coopé­ra­tion régio­nale, illus­trée par le Forum des îles du Paci­fique et le Paci­fic Adap­ta­tion to Cli­mate Change and Resi­lience (PACRES), pour coor­don­ner les réponses aux catas­trophes, pro­té­ger les res­sources marines et ren­for­cer les capa­ci­tés com­munes. En revanche, les Caraïbes se concentrent sur des par­te­na­riats inter­na­tio­naux tels que le PACC 2030 (Par­te­na­riat États-Unis-Caraïbes pour faire face à la crise cli­ma­tique de 2030), qui sou­tient les pro­jets d’éner­gie propre et le finan­ce­ment du déve­lop­pe­ment pour atteindre les objec­tifs de l’Ac­cord de Paris. Ces dif­fé­rences sug­gèrent que si les îles des Caraïbes béné­fi­cient de par­te­na­riats mon­diaux et de l’in­té­gra­tion des poli­tiques natio­nales, les îles du Paci­fique ont besoin d’une col­la­bo­ra­tion régio­nale. Des stra­té­gies flexibles de MAP sont essen­tielles pour répondre aux besoins socio-éco­no­miques et géo­gra­phiques uniques de chaque région.

À l’ap­proche de la COP30, l’é­lan acquis lors de la COP29 offre une oppor­tu­ni­té vitale d’é­tendre les pro­grammes du MAP et d’ob­te­nir un sou­tien inter­na­tio­nal signi­fi­ca­tif pour les PEID. Le pas­sage des pro­messes à l’ac­tion tan­gible sou­ligne la néces­si­té d’une col­la­bo­ra­tion, de solu­tions inno­vantes et de stra­té­gies de rési­lience adaptées.

Bien que des pro­grès aient été accom­plis, des lacunes impor­tantes sub­sistent. La com­mu­nau­té inter­na­tio­nale doit don­ner la prio­ri­té aux res­sources finan­cières, à l’as­sis­tance tech­nique et à la ratio­na­li­sa­tion de l’ac­cès au finan­ce­ment cli­ma­tique. Les par­te­na­riats qui tiennent compte des vul­né­ra­bi­li­tés propres aux PEID sont essen­tiels pour garan­tir des solu­tions durables et équitables.

Les enjeux sont exis­ten­tiels. Grâce à une action déci­sive, à des inves­tis­se­ments nova­teurs et à la soli­da­ri­té mon­diale, les PEID peuvent deve­nir des modèles de rési­lience et de dura­bi­li­té et rele­ver les défis du chan­ge­ment cli­ma­tique avec force et adap­ta­bi­li­té. Les plans d’ac­tion natio­naux offrent un cadre pra­tique pour y par­ve­nir, en favo­ri­sant la col­la­bo­ra­tion entre les sec­teurs et en don­nant aux com­mu­nau­tés locales les moyens de mettre en œuvre des solu­tions adap­tées et efficaces.

Le temps des pro­messes est révo­lu. L’a­ve­nir des PEID dépend d’une action immé­diate et coor­don­née de la part de la com­mu­nau­té mondiale.