Peut-on vraiment réguler les GAFAM ?

Après s’être déve­lop­pé comme un bien com­mun, l’internet s’est pro­gres­si­ve­ment refer­mé autour de quelques grandes pla­te­formes struc­tu­rantes consti­tuant autant de pas­sages obli­gés qui contrôlent la façon dont les uti­li­sa­teurs accèdent aux ser­vices en ligne et par­tagent des contenus.

L’incapacité de régu­ler effi­ca­ce­ment les effets de cette domi­nance a conduit la Com­mis­sion Euro­péenne à pro­po­ser un Digi­tal Mar­kets Act (DMA) qui com­plète la boîte à outils des régu­la­teurs. Il leur per­met d’intervenir pré­ven­ti­ve­ment face aux géants numé­riques, plu­tôt qu’en cher­chant à cor­ri­ger les situa­tions a pos­te­rio­ri comme c’est le cas actuel­le­ment. Ce nou­veau cadre de régu­la­tion, dit ex ante, pour­rait abou­tir en 2022 sous la pré­si­dence fran­çaise de l’Union européenne.

Les États ont des dif­fi­cul­tés à régu­ler ces pla­te­formes (GAFA amé­ri­cains et BATX chi­nois) car le numé­rique bous­cule les prin­cipes éco­no­miques qui guident aujourd’hui les régu­la­teurs. Ces prin­cipes se sont en effet construits sur le modèle des indus­tries manu­fac­tu­rières, dans les­quelles la géné­ra­tion de reve­nus répond à la pro­duc­tion d’un bien et s’organise par les prix. En outre, la régu­la­tion s’inscrit néces­sai­re­ment dans le temps long du droit, en s’appuyant sur des prin­cipes stables et rela­ti­ve­ment intan­gibles. Or, les indus­tries du numé­rique échappent à ce sché­ma. Ce sont d’abord des indus­tries aux coûts fixes (infra­struc­ture, col­lecte de don­nées, R&D, etc.) éle­vés et irré­cu­pé­rables, mais béné­fi­ciant d’effets de réseau. Ce sont aus­si des indus­tries de ser­vices aux coûts variables extrê­me­ment faibles qui leur per­mettent d’évoluer très vite en s’appuyant tan­tôt sur le mar­ché des four­nis­seurs de conte­nus, tan­tôt sur celui des utilisateurs.

L’économie numé­rique favo­rise la taille par ce que l’on appelle des exter­na­li­tés de réseau.

Les consé­quences sont mul­tiples. L’économie numé­rique favo­rise la taille par ce que l’on appelle des exter­na­li­tés de réseau. Plus les ser­vices ont d’utilisateurs, plus ils sont attrac­tifs pour ceux-ci, comme pour leurs annon­ceurs et leurs four­nis­seurs. Les pla­te­formes pro­fitent ain­si de leur déve­lop­pe­ment (inno­va­tions internes ou acqui­si­tions externes) pour enri­chir leurs appli­ca­tions, en faci­li­ter l’accès (notam­ment par la gra­tui­té), conso­li­der leur base et deve­nir de qua­si-mono­poles sur leur mar­ché. Les uti­li­sa­teurs et pres­ta­taires y res­tent atta­chés parce qu’ils sont enfer­més dans leurs éco­sys­tèmes en rai­son des coûts de chan­ge­ment élevés.

La nou­veau­té du numé­rique réside aus­si dans la grande flui­di­té des modèles d’affaires, qui entraîne une redé­fi­ni­tion per­ma­nente des fron­tières sec­to­rielles. Il per­met aux entre­prises de s’inscrire dans un temps d’action très rapide, sans aucune com­mune mesure avec la tem­po­ra­li­té du droit et des régu­la­teurs. Cela pose des défis aux règles clas­siques de la concur­rence, qui reposent sur la défi­ni­tion de mar­chés per­ti­nents iden­ti­fiés. Or, qui pour­rait dire que le mar­ché per­ti­nent de Google est celui des moteurs de recherche ?

Face à cette situa­tion, les États se sont jusqu’à pré­sent mon­trés réti­cents à prendre des mesures de régu­la­tion dras­tiques. Après les pre­mières injonc­tions ou de faibles amendes ren­dues publiques, les sanc­tions finan­cières sont deve­nues de plus en plus fortes, mais tou­jours trop tar­dives et peu dou­lou­reuses au regard de la capi­ta­li­sa­tion des nou­veaux géants. L’arme nucléaire de leur déman­tè­le­ment est même évo­quée face aux limites des mesures exis­tantes, inca­pables de faire évo­luer sub­stan­tiel­le­ment les formes actuelles de domi­nance. Cette option existe dans la boîte à outils des régu­la­teurs : l’énergie (1911), le ciné­ma (après-guerre) ou les télé­coms (1995) ont déjà connu de telles sépa­ra­tions fonc­tion­nelles. Mais on est encore très loin aujourd’hui d’une mise en œuvre concrète d’un tel déman­tè­le­ment, et c’est dans ce contexte que l’initiative du DMA prend toute son importance.

L’Union euro­péenne, comme les États-Unis, béné­fi­cie en effet d’un effet de taille qui lui per­met d’agir face à ces pla­te­formes à la puis­sance pour­tant hégé­mo­nique. Les régu­la­teurs ne sont pas res­tés figés et le DMA tra­duit leur sou­ci de renou­ve­ler leurs prin­cipes d’action et d’analyse, leurs champs d’intervention (pen­sons à la neu­tra­li­té des pla­te­formes et des ter­mi­naux) et leurs moda­li­tés d’intervention (capa­ci­té d’autosaisine en amont des pro­blèmes, régu­la­tion « par la data et la publi­ci­té d’informations de marché »).

Inter­net se situe donc aujourd’hui à la croi­sée des che­mins. Comme le mon­trait déjà Jona­than Zit­train en 2008 dans The Future of the Inter­net, le monde évo­lue simul­ta­né­ment sur deux tra­jec­toires oppo­sées. La pre­mière est celle de tech­no­lo­gies ouvertes favo­ri­sant l’é­mer­gence de toutes sortes d’usages créa­tifs. Ce futur-là pro­longe la capa­ci­té qu’ont eue l’informatique et l’internet de sti­mu­ler des pla­te­formes adap­tables libre­ment pour conce­voir des appli­ca­tions par et pour toutes sortes d’utilisateurs. A cette voie s’est pro­gres­si­ve­ment oppo­sée et impo­sée celle de dis­po­si­tifs pro­prié­taires fer­més qui opèrent un contrôle accru des usages : elle conduit à une absence de maî­trise des consom­ma­teurs sur les appli­ca­tions, les don­nées ou les ser­vices, qui peuvent chan­ger ou dis­pa­raître d’un jour à l’autre. Le suc­cès des maga­sins d’applications tient ain­si à leur capa­ci­té de favo­ri­ser l’innovation, mais en l’enserrant dans un cadre cir­cons­crit et contrôlé.

L’enjeu est loin d’être uni­voque, notam­ment pour les régu­la­teurs. Les dis­po­si­tifs fer­més ne sont pas intrin­sè­que­ment mau­vais car leur fer­me­ture même repré­sente, pour les uti­li­sa­teurs, une source de sécu­ri­té, de fia­bi­li­té tout autant que de faci­li­té d’usage. Car le drame des sys­tèmes ouverts est qu’ils sti­mulent tous les registres de l’innovation… même les pires.

La mul­ti­pli­ci­té des ins­ti­tu­tions et des acteurs de la régu­la­tion han­di­cape éga­le­ment l’efficacité de leur action. A ce stade, le DMA ouvre aus­si sur la pos­si­bi­li­té de remettre les choses à plat en envi­sa­geant un régu­la­teur glo­bal du numé­rique. Les ini­tia­tives récentes de la Com­mis­sion éclair­cissent donc l’horizon.

Mais la régu­la­tion n’est pas tout. La domi­na­tion des pla­te­formes est d’autant plus forte dans tous les sec­teurs qu’elle pro­fite de l’insuffisante numé­ri­sa­tion et pré­sence en ligne des entre­prises. Alors qu’Amazon menace les librai­ries depuis 20 ans, il a mal­heu­reu­se­ment fal­lu attendre la pan­dé­mie pour que celles-ci mettent en place des actions col­lec­tives volon­ta­ristes efficaces.

Rap­pe­lons enfin que le grand niveau d’innovation et de flexi­bi­li­té dans les ser­vices est aus­si source de fra­gi­li­té poten­tielle pour les pla­te­formes. Alta­Vis­ta, AOL, Black­ber­ry, Mys­pace, Nets­cape, Yahoo… la courte his­toire de l’internet montre que même puis­santes et appa­rem­ment irré­sis­tibles, les posi­tions dans le numé­rique peuvent connaître des ren­ver­se­ments spectaculaires.