Quand les États font des entreprises privées leur bras armé

Les ten­sions géo­po­li­tiques actuelles ne se limitent plus aux fron­tières, aux alliances mili­taires ou aux rela­tions diplo­ma­tiques tra­di­tion­nelles. Elles se mani­festent, au contraire, de plus en plus au sein même des struc­tures de l’économie mon­diale, à tra­vers les chaînes d’approvisionnement, les infra­struc­tures numé­riques, les réseaux finan­ciers et les tech­no­lo­gies de pointe dont dépendent les États. Les res­tric­tions impo­sées par les États-Unis sur les expor­ta­tions de semi-conduc­teurs de pointe vers la Chine illus­trent clai­re­ment cette évo­lu­tion des rap­ports de force inter­na­tio­naux¹. En ciblant l’accès de Pékin aux tech­no­lo­gies cri­tiques, Washing­ton ne s’appuie plus uni­que­ment sur les ins­tru­ments com­mer­ciaux tra­di­tion­nels, mais mobi­lise direc­te­ment les entre­prises qui conçoivent, fabriquent ou contrôlent les com­po­sants désor­mais essen­tiels à l’intelligence arti­fi­cielle, au maté­riel de haute per­for­mance et aux capa­ci­tés militaires.

Cette imbri­ca­tion crois­sante entre les inté­rêts éta­tiques et les infra­struc­tures pri­vées dépasse lar­ge­ment le cadre de l’in­dus­trie des semi-conduc­teurs. En Ukraine, les sys­tèmes satel­li­taires de Star­link ont pris une telle impor­tance stra­té­gique que le Penta­gone a signé un accord avec Spa­ceX afin de garan­tir la conti­nui­té des com­mu­ni­ca­tions ukrai­niennes². Paral­lè­le­ment, les sanc­tions extra­ter­ri­to­riales amé­ri­caines montrent com­ment un État peut exer­cer une pres­sion juri­dique et finan­cière sur des entre­prises étran­gères opé­rant au-delà de son propre ter­ri­toire³. Ain­si, les mul­ti­na­tio­nales ne sont plus de simples acteurs éco­no­miques évo­luant au sein d’un mar­ché mon­dia­li­sé rela­ti­ve­ment auto­nome : elles deviennent pro­gres­si­ve­ment des vec­teurs de pou­voir, des ins­tru­ments de coer­ci­tion et, dans cer­tains cas, des acteurs capables d’influencer eux-mêmes les équi­libres diplo­ma­tiques et sécuritaires.

Cette évo­lu­tion ali­mente aujourd’hui les débats sur la sou­ve­rai­ne­té tech­no­lo­gique et l’autonomie stra­té­gique, notam­ment en Europe, où la dépen­dance vis-à-vis des infra­struc­tures étran­gères — qu’il s’agisse de ser­vices cloud, de semi-conduc­teurs ou de capa­ci­tés satel­li­taires  — appa­raît de plus en plus comme une vul­né­ra­bi­li­té autant poli­tique qu’économique⁴. Cor­ne­lia Woll, pro­fes­seure d’économie poli­tique inter­na­tio­nale à la Her­tie School et spé­cia­liste des rela­tions entre les États, les mar­chés et les mul­ti­na­tio­nales, s’intéresse à la manière dont les entre­prises pri­vées sont deve­nues des ins­tru­ments cen­traux des riva­li­tés géo­po­li­tiques contem­po­raines. Ses recherches sur la por­tée extra­ter­ri­to­riale du droit amé­ri­cain mettent en lumière com­ment les mul­ti­na­tio­nales peuvent deve­nir, volon­tai­re­ment ou sous la contrainte, des ins­tru­ments des luttes de pou­voir géo­po­li­tiques actuelles⁵.

Cor­ne­lia Woll. Ce que l’on appelle sou­vent la « diplo­ma­tie éco­no­mique », c’est-à-dire l’u­ti­li­sa­tion de l’é­co­no­mie à des fins de sécu­ri­té natio­nale, n’est pas un phé­no­mène nou­veau. Les États ont tou­jours uti­li­sé les ins­tru­ments éco­no­miques comme des outils de pou­voir. Tra­di­tion­nel­le­ment, les conflits entre États s’exprimaient à tra­vers les fron­tières ou les guerres com­mer­ciales conven­tion­nelles fon­dées sur les droits de douane. Cepen­dant, nous obser­vons aujourd’hui que l’interdépendance de l’économie mon­diale est elle-même deve­nue un ins­tru­ment du pou­voir éta­tique. Les gou­ver­ne­ments s’appuient de plus en plus sur les entre­prises, car celles-ci contrôlent des infra­struc­tures, des tech­no­lo­gies et des flux stra­té­giques. Il peut s’agir aus­si bien d’entreprises natio­nales qu’étrangères.

Il existe une lit­té­ra­ture abon­dante sur ce que l’on appelle « l’interdépendance mili­ta­ri­sée », c’est-à-dire l’utilisation de l’interdépendance éco­no­mique mon­diale comme arme contre des rivaux. Cette logique repose notam­ment sur deux méca­nismes. Le pre­mier concerne les gou­lots d’étranglement, des pas­sages stra­té­giques capables de para­ly­ser l’économie mon­diale. Un État contrô­lant une zone telle que le détroit d’Ormuz peut exer­cer une pres­sion consi­dé­rable, car une part cru­ciale du com­merce mon­dial dépend de ces voies mari­times. En contrô­lant ces pas­sages, les États peuvent obte­nir des conces­sions poli­tiques ou éco­no­miques de la part d’autres acteurs.

Du fait que les entre­prises contrôlent les infra­struc­tures éner­gé­tiques, les sys­tèmes de don­nées, les tech­no­lo­gies cri­tiques ou les semi-conduc­teurs, elles jouent désor­mais un rôle cen­tral dans l’exercice du pou­voir étatique.

Le deuxième méca­nisme est par­fois appe­lé « effet pan­op­tique », c’est-à-dire la capa­ci­té à sur­veiller les flux éco­no­miques mon­diaux. Grâce aux tran­sac­tions finan­cières, aux infra­struc­tures numé­riques ou aux don­nées, cer­tains gou­ver­ne­ments peuvent savoir qui échange avec qui et inter­ve­nir direc­te­ment sur ces flux. Cela per­met, par exemple, la mise en place de sanc­tions très ciblées. Cette logique s’est consi­dé­ra­ble­ment déve­lop­pée après le 11 sep­tembre, lorsque les États-Unis ont mis au point des outils des­ti­nés à suivre les flux finan­ciers liés au terrorisme.

Du fait que les entre­prises contrôlent les infra­struc­tures éner­gé­tiques, les sys­tèmes de don­nées, les tech­no­lo­gies cri­tiques ou les semi-conduc­teurs, elles jouent désor­mais un rôle cen­tral dans l’exercice du pou­voir éta­tique et se retrouvent inévi­ta­ble­ment prises dans les ten­sions géo­po­li­tiques actuelles. En consé­quence, les entre­prises opé­rant dans des sec­teurs tels que les semi-conduc­teurs, l’énergie, les infra­struc­tures ou les don­nées sont désor­mais pro­fon­dé­ment impli­quées dans les conflits géo­po­li­tiques, car elles sont deve­nues indis­pen­sables à l’exercice du pou­voir étatique.

Au cours des deux der­nières décen­nies, et plus encore au cours des dix der­nières années, il est appa­ru de plus en plus clai­re­ment que les États sont prêts à uti­li­ser stra­té­gi­que­ment les mul­ti­na­tio­nales en rai­son du rôle qu’elles jouent dans la concur­rence géo­po­li­tique. Mes tra­vaux portent en par­ti­cu­lier sur le droit pénal des entre­prises et la manière dont il est uti­li­sé de manière extra­ter­ri­to­riale pour exer­cer des pres­sions sur les entre­prises. Une mul­ti­na­tio­nale peut être prise pour cible même lorsqu’elle opère en dehors du ter­ri­toire de l’État qui impose les sanctions.

Par exemple, si la banque fran­çaise BNP Pari­bas, implan­tée en Suisse, entre­tient des rela­tions com­mer­ciales avec l’I­ran, le gou­ver­ne­ment amé­ri­cain peut tout de même la pour­suivre en jus­tice en ver­tu de la légis­la­tion amé­ri­caine. Une entre­prise qui ne coopère pas met en péril ses opé­ra­tions mon­diales et toutes ses acti­vi­tés sur le mar­ché amé­ri­cain. C’est essen­tiel­le­ment ain­si que fonc­tionnent les sanc­tions. Les gou­ver­ne­ments inter­disent aux entre­prises de faire des affaires avec cer­tains pays et les menacent de pour­suites si elles le font. Ce méca­nisme exis­tait déjà par le pas­sé, mais les entre­prises pou­vaient échap­per à ce type de pres­sion, par exemple en créant des filiales. Aujourd’­hui, les mul­ti­na­tio­nales savent que les États peuvent les atteindre effi­ca­ce­ment par le biais d’ins­tru­ments juri­diques et de sanc­tions financières.

L’au­to­no­mie stra­té­gique reste aujourd’­hui davan­tage une ambi­tion qu’une réa­li­té en Europe. Les gou­ver­ne­ments euro­péens recon­naissent de plus en plus l’im­por­tance de dis­po­ser de leurs propres entre­prises tech­no­lo­giques, de leurs propres sys­tèmes satel­li­taires et d’ap­pro­vi­sion­ne­ments éner­gé­tiques qui ne puissent être faci­le­ment per­tur­bés par des acteurs exté­rieurs. Mais par­ve­nir à l’au­to­no­mie stra­té­gique est dif­fi­cile. Une approche pos­sible consiste à ren­for­cer les entre­prises natio­nales ou régio­nales que les gou­ver­ne­ments jugent plus fiables ou plus faciles à influen­cer. Une autre stra­té­gie essen­tielle est la diver­si­fi­ca­tion. Lorsqu’un État dépend d’une seule entre­prise pour des infra­struc­tures cri­tiques, telles que les sys­tèmes satel­li­taires, il devient vul­né­rable, quelle que soit la natio­na­li­té de cette entre­prise. Si celle-ci cesse de coopé­rer, le pro­blème devient immé­dia­te­ment critique.

Le risque réside pré­ci­sé­ment dans le trans­fert de fonc­tions essen­tielles de l’É­tat à des acteurs pri­vés qui ne sont pas sou­mis à un contrôle démo­cra­tique. Pour­tant, je pense qu’il serait pro­ba­ble­ment irréa­liste aujourd’­hui d’i­ma­gi­ner que toutes ces acti­vi­tés puissent être entiè­re­ment gérées seule­ment par les struc­tures publiques, comme cela aurait peut-être été envi­sa­geable il y a plu­sieurs décen­nies. Les entre­prises pri­vées conti­nue­ront donc à jouer un rôle majeur, tan­tôt en par­te­na­riat avec les pou­voirs publics, tan­tôt en concur­rence avec eux. L’en­jeu cen­tral est donc d’as­su­rer une diver­si­fi­ca­tion suf­fi­sante et d’empêcher qu’une seule entre­prise pri­vée n’ac­quière un contrôle exces­sif sur des fonc­tions stra­té­giques de l’É­tat. Cela est direc­te­ment lié à l’ob­jec­tif plus large d’au­to­no­mie stratégique.

Le fait d’o­pé­rer dans plu­sieurs régions géo­po­li­tiques repré­sente à la fois un risque et une forme de pro­tec­tion pour les mul­ti­na­tio­nales. Pour les chefs d’en­tre­prise, cette diver­si­fi­ca­tion géo­gra­phique contri­bue à réduire l’ex­po­si­tion à l’ins­ta­bi­li­té d’un mar­ché en par­ti­cu­lier. Si les ten­sions géo­po­li­tiques s’ag­gravent trop dans une région, les entre­prises peuvent tou­jours comp­ter sur d’autres zones pour main­te­nir leurs acti­vi­tés. Tou­te­fois, cette situa­tion sou­lève éga­le­ment d’im­por­tantes ques­tions en matière de res­pon­sa­bi­li­té démo­cra­tique, car ces entre­prises opèrent entre des sys­tèmes poli­tiques et des inté­rêts stra­té­giques concurrents.

Je pré­fère res­ter opti­miste. On constate aujourd’hui une prise de conscience accrue de la néces­si­té de sur­veiller et de régu­ler l’équilibre des pou­voirs entre les États et les entre­prises, et j’y vois une évo­lu­tion posi­tive. Les États res­tent des acteurs impor­tants dans plu­sieurs de ces domaines. Je m’intéresse par­ti­cu­liè­re­ment aux mon­naies numé­riques et aux efforts déployés en Europe pour main­te­nir un contrôle régle­men­taire sur les futurs sys­tèmes de paie­ment numé­riques. Je pense que cette impli­ca­tion publique est importante.

Cela étant dit, il est pos­sible que des acteurs pri­vés extrê­me­ment puis­sants conti­nuent de gagner en influence, en par­ti­cu­lier dans les sec­teurs de la tech­no­lo­gie et des don­nées. Étant don­né que ces entre­prises ne sont pas poli­ti­que­ment res­pon­sables, les États doivent res­ter en mesure de régle­men­ter ces domaines stra­té­giques. Mais cela reste un com­bat per­ma­nent, et nous devrons voir com­ment cet équi­libre évo­lue­ra dans les années à venir. 

Propos recueillis par Aicha Fall