Sécurité technologique : le grand retour de la politique industrielle

Depuis le milieu des années 2010, la concur­rence tech­no­lo­gique s’étend de plus en plus au-delà des simples per­for­mances indus­trielles et de l’innovation. Les semi-conduc­teurs, l’intelligence arti­fi­cielle, les tech­no­lo­gies quan­tiques et les miné­raux cri­tiques sont deve­nus des élé­ments cen­traux des stra­té­gies natio­nales visant à ren­for­cer la sécu­ri­té éco­no­mique, l’autonomie tech­no­lo­gique et l’influence géo­po­li­tique¹. Cette évo­lu­tion s’est accom­pa­gnée d’un renou­veau du rôle de l’État dans des sec­teurs long­temps façon­nés par les dyna­miques de mar­ché. Aux États-Unis, la loi CHIPS and Science Act adop­tée en 2022 a alloué plus de 52 mil­liards de dol­lars au sou­tien de la fabri­ca­tion natio­nale de semi-conduc­teurs, à la recherche et au déve­lop­pe­ment des com­pé­tences de la main‑d’œuvre². La Chine, quant à elle, a mis en œuvre une stra­té­gie indus­trielle visant à ren­for­cer ses propres capa­ci­tés tech­no­lo­giques dans toute une série de sec­teurs stra­té­giques³.

Les chaînes de valeur mon­diales se réor­ga­nisent éga­le­ment autour de pré­oc­cu­pa­tions qui vont au-delà de la simple effi­ca­ci­té. Les res­tric­tions amé­ri­caines sur les expor­ta­tions de semi-conduc­teurs de pointe vers la Chine, ain­si que les contrôles chi­nois sur les expor­ta­tions de mine­rais cri­tiques, illus­trent à quel point les éco­sys­tèmes tech­no­lo­giques, les capa­ci­tés indus­trielles et l’accès aux matières pre­mières sont deve­nus des ins­tru­ments clés de la concur­rence géoé­co­no­mique⁴. Ces évo­lu­tions ont don­né nais­sance à ce que plu­sieurs cher­cheurs qua­li­fient de « poli­tique de tech­no­sé­cu­ri­té », un cadre dans lequel l’innovation tech­no­lo­gique, la poli­tique indus­trielle, la géoé­co­no­mie et la sécu­ri­té natio­nale sont de plus en plus étroi­te­ment liées⁵.

Par­mi les cher­cheurs qui s’intéressent à ces évo­lu­tions, Tai Ming Cheung, pro­fes­seur à l’université de Cali­for­nie à San Die­go et direc­teur de l’Institut de la Coopé­ra­tion et des Conflits Mon­diaux, a consa­cré une grande par­tie de ses tra­vaux au rôle de la tech­no­lo­gie dans la concur­rence inter­na­tio­nale. Dans son ouvrage Inno­vate to Domi­nate : The Rise of the Chi­nese Tech­no-Secu­ri­ty State, il exa­mine com­ment les États mobi­lisent le poten­tiel tech­no­lo­gique, les chaînes d’approvisionnement et les éco­sys­tèmes d’innovation comme ins­tru­ments de pou­voir⁶.

Tai Ming Cheung. Cette évo­lu­tion est en cours depuis le milieu des années 2010 et est étroi­te­ment liée à l’évolution des rela­tions entre les États-Unis et la Chine. Jusqu’alors, la Chine était lar­ge­ment consi­dé­rée, par les États-Unis et leurs alliés occi­den­taux, comme fai­sant par­tie inté­grante du sys­tème éco­no­mique et tech­no­lo­gique mon­dial. L’hypothèse domi­nante était que la coopé­ra­tion tech­no­lo­gique et l’intégration éco­no­mique géné­raient des résul­tats mutuel­le­ment béné­fiques. Cette per­cep­tion a pro­gres­si­ve­ment chan­gé sous l’administration d’Obama, puis s’est accé­lé­rée sous Donald Trump. Les déci­deurs poli­tiques en sont venus de plus en plus à consi­dé­rer les rela­tions tech­no­lo­giques et éco­no­miques sous l’angle d’un jeu à somme nulle. Des domaines tra­di­tion­nel­le­ment consi­dé­rés comme des enjeux éco­no­miques, tels que les semi-conduc­teurs ou le com­merce des tech­no­lo­gies de pointe, ont com­men­cé à être pré­sen­tés comme des enjeux de sécu­ri­té nationale.

Cette trans­for­ma­tion reflé­tait éga­le­ment un chan­ge­ment dans l’équilibre des forces au sein des cercles déci­sion­naires. Tra­di­tion­nel­le­ment, les acteurs éco­no­miques avaient ten­dance à consi­dé­rer le com­merce et les échanges tech­no­lo­giques comme des pro­ces­sus à somme posi­tive, tan­dis que les milieux de la sécu­ri­té natio­nale abor­daient la concur­rence inter­na­tio­nale davan­tage en termes de somme nulle. Au fil du temps, les consi­dé­ra­tions de sécu­ri­té ont pris de plus en plus d’importance, tant dans les pays occi­den­taux qu’en Chine. La pre­mière étape a été l’émergence, au milieu des années 2010, de ce que l’on pour­rait qua­li­fier de « pen­sée tech­no-sécu­ri­taire ». La deuxième a été l’avènement de la sécu­ri­té éco­no­mique en tant que concept poli­tique cen­tral, englo­bant la rési­lience des chaînes d’approvisionnement, l’autonomie tech­no­lo­gique et la rési­lience industrielle.

Plus récem­ment, nous sommes entrés dans une troi­sième phase carac­té­ri­sée par une mili­ta­ri­sa­tion crois­sante des sys­tèmes éco­no­miques et tech­no­lo­giques. La réponse de l’Europe à l’invasion de l’Ukraine par la Rus­sie illustre cette évo­lu­tion, avec des efforts renou­ve­lés pour ren­for­cer les capa­ci­tés de l’industrie de défense et la sécu­ri­té éco­no­mique. Dans l’ensemble, nous nous sommes éloi­gnés du para­digme de la mon­dia­li­sa­tion qui domi­nait avant le milieu des années 2010 pour nous diri­ger vers un monde pro­gres­si­ve­ment régi par la concur­rence stratégique.

Le sec­teur des semi-conduc­teurs illustre une prise de conscience plus large selon laquelle les gou­ver­ne­ments doivent jouer un rôle plus actif dans le déve­lop­pe­ment tech­no­lo­gique et indus­triel. Des années 1970 au début des années 2000, l’opinion domi­nante aux États-Unis était que les mar­chés étaient mieux pla­cés que les gou­ver­ne­ments pour répar­tir les res­sources, iden­ti­fier les tech­no­lo­gies pro­met­teuses et sou­te­nir la crois­sance à long terme. La Chine a remis en cause cette hypo­thèse. Contrai­re­ment à l’Union sovié­tique, dont le modèle hau­te­ment cen­tra­li­sé n’a pas réus­si à géné­rer un suc­cès tech­no­lo­gique et éco­no­mique à grande échelle, la Chine a déve­lop­pé un sys­tème dans lequel l’intervention de l’État jouait un rôle majeur dans l’orientation du déve­lop­pe­ment tech­no­lo­gique. Au fil du temps, et en par­ti­cu­lier sous Xi Jin­ping, cette approche a pro­duit des résul­tats suf­fi­sam­ment signi­fi­ca­tifs pour inci­ter de nom­breux pays occi­den­taux à revoir leur position.

En consé­quence, les gou­ver­ne­ments ont peu à peu esti­mé que les tech­no­lo­gies émer­gentes et dis­rup­tives ne pou­vaient être lais­sées entiè­re­ment sous l’influence des forces du mar­ché. Les entre­prises pri­vées se concentrent natu­rel­le­ment sur la ren­ta­bi­li­té et les inci­ta­tions à court terme, tan­dis que les gou­ver­ne­ments se pré­oc­cupent d’objectifs stra­té­giques à long terme et de sécu­ri­té natio­nale. Les semi-conduc­teurs sont deve­nus l’exemple le plus frap­pant de ce chan­ge­ment. À par­tir de 2017, les États-Unis ont impo­sé des contrôles à l’exportation visant des entre­prises tech­no­lo­giques chi­noises telles que Hua­wei et ZTE, pla­çant ain­si les semi-conduc­teurs au cœur de la concur­rence stra­té­gique. La Chine a tou­te­fois réagi en tirant par­ti d’un autre domaine cri­tique de dépen­dance : les terres rares et les miné­raux cri­tiques. Grâce à sa posi­tion domi­nante dans la pro­duc­tion et le raf­fi­nage, la Chine a acquis un levier consi­dé­rable sur les chaînes d’approvisionnement essen­tielles aux tech­no­lo­gies de pointe.

Les récentes négo­cia­tions entre Washing­ton et Pékin reflètent cette dépen­dance mutuelle. Les États-Unis ont fait preuve d’une cer­taine sou­plesse concer­nant cer­taines expor­ta­tions de semi-conduc­teurs, tan­dis que la Chine s’est mon­trée plus souple quant aux res­tric­tions sur les expor­ta­tions de terres rares. Cela démontre que les éco­sys­tèmes tech­no­lo­giques sont deve­nus des ins­tru­ments de pou­voir, ancrés dans une riva­li­té stra­té­gique plus large qui s’étend bien au-delà des seuls semi-conducteurs.

L’efficacité reste un fac­teur impor­tant, mais les pré­oc­cu­pa­tions en matière de sécu­ri­té jouent désor­mais un rôle bien plus impor­tant que par le pas­sé. Nous assis­tons à l’émergence pro­gres­sive d’un sys­tème à deux vitesses. Pour les tech­no­lo­gies et les sec­teurs consi­dé­rés comme stra­té­giques, la rési­lience de la chaîne d’approvisionnement est deve­nue un objec­tif cen­tral. Les gou­ver­ne­ments cherchent de plus en plus à s’assurer que leurs concur­rents ou adver­saires poten­tiels ne puissent pas contrô­ler les intrants, les infra­struc­tures ou les capa­ci­tés de pro­duc­tion cri­tiques. À mesure que la défi­ni­tion de ce qui est consi­dé­ré comme stra­té­gique conti­nue de s’élargir, la por­tée de ces efforts s’étend également.

Avant le milieu des années 2010, la mon­dia­li­sa­tion visait prin­ci­pa­le­ment à opti­mi­ser l’efficacité et à réduire les coûts au mini­mum. Les entre­prises recher­chaient les four­nis­seurs les plus com­pé­ti­tifs, quelle que soit leur loca­li­sa­tion. Aujourd’hui, les pré­oc­cu­pa­tions liées aux gou­lets d’étranglement, aux vul­né­ra­bi­li­tés et à la coer­ci­tion éco­no­mique ont consi­dé­ra­ble­ment modi­fié ces cal­culs. Bien que des concepts tels que le décou­plage ou la réduc­tion des risques soient dif­fi­ciles à mettre plei­ne­ment en œuvre, les gou­ver­ne­ments accordent la prio­ri­té aux sec­teurs les plus sen­sibles. L’accent n’est plus sim­ple­ment mis sur l’efficacité, mais sur la rési­lience et la sécu­ri­té. Cela sug­gère un chan­ge­ment struc­tu­rel plu­tôt qu’un ajus­te­ment tem­po­raire. Il est très peu pro­bable que l’économie mon­diale revienne au modèle de mon­dia­li­sa­tion d’avant les années 2010.

Cela devient de plus en plus dif­fi­cile pour les mul­ti­na­tio­nales, car leurs modèles éco­no­miques sont intrin­sè­que­ment mon­diaux. Cepen­dant, dans les sec­teurs que les gou­ver­ne­ments ont iden­ti­fiés comme des prio­ri­tés stra­té­giques, les entre­prises dis­posent sou­vent d’une marge de manœuvre très réduite. Les contrôles à l’exportation, les res­tric­tions en matière d’investissement et les régle­men­ta­tions rela­tives aux chaînes d’approvisionnement limitent leur flexi­bi­li­té. Les fabri­cants de semi-conduc­teurs en sont un exemple fla­grant. Beau­coup d’entre elles dépen­daient for­te­ment du mar­ché chi­nois, mais les chan­ge­ments régle­men­taires les ont contraintes à réduire cer­taines de leurs acti­vi­tés, indé­pen­dam­ment de toute consi­dé­ra­tion com­mer­ciale. Les entre­prises conti­nuent de faire pres­sion sur les gou­ver­ne­ments et par­viennent par­fois à obte­nir des déro­ga­tions ou des ajus­te­ments, comme l’ont récem­ment démon­tré des socié­tés telles que NVIDIA. Néan­moins, le rap­port de force a bas­cu­lé. Dans les sec­teurs stra­té­giques, ce sont peu à peu les gou­ver­ne­ments qui fixent les règles, et les mul­ti­na­tio­nales sont cen­sées s’y adapter.

La Chine a mis en œuvre une stra­té­gie dite de « fusion civi­lo-mili­taire », récem­ment reca­drée sous le concept plus large d’« inté­gra­tion stra­té­gique natio­nale ». L’idée sous-jacente est que la sépa­ra­tion tra­di­tion­nelle entre les sec­teurs civil et de la défense, qui a carac­té­ri­sé une grande par­tie de la période de la guerre froide, n’est plus adap­tée à la concur­rence tech­no­lo­gique contem­po­raine. Les tech­no­lo­gies les plus impor­tantes de l’avenir – intel­li­gence arti­fi­cielle, tech­no­lo­gies spa­tiales, tech­no­lo­gies quan­tiques, bio­tech­no­lo­gies et autres – sont de plus en plus à double usage. Leurs appli­ca­tions civiles et mili­taires sont inti­me­ment liées. La Chine cherche donc à inté­grer plus étroi­te­ment ces domaines.

Le défi réside dans le fait que la struc­ture ins­ti­tu­tion­nelle chi­noise s’est his­to­ri­que­ment construite autour d’un fort cloi­son­ne­ment entre le sec­teur de la défense et l’économie civile. Même lorsque les diri­geants poli­tiques accordent la prio­ri­té à l’intégration, des struc­tures bureau­cra­tiques bien ancrées et des inté­rêts par­ti­cu­liers peuvent ralen­tir les pro­grès. À cer­tains égards, les États-Unis conservent une lon­gueur d’avance dans ce domaine. Les uni­ver­si­tés, les ins­ti­tuts de recherche et les entre­prises amé­ri­caines opèrent depuis long­temps au sein d’un sys­tème où la recherche civile et la recherche en matière de défense coïn­cident lar­ge­ment. La Chine déploie des efforts déter­mi­nés pour com­bler cet écart, mais le pro­ces­sus reste com­plexe et inachevé.

Les res­sources finan­cières ne suf­fisent pas à elles seules. Le déve­lop­pe­ment de capa­ci­tés tech­no­lo­giques néces­site des bases solides au sein des ins­ti­tuts de recherche, des uni­ver­si­tés et du capi­tal humain. Dans de nom­breuses tech­no­lo­gies stra­té­giques, le suc­cès dépend d’investissements pro­lon­gés dans la recherche fon­da­men­tale sur de longues périodes avant que des appli­ca­tions com­mer­ciales ne voient le jour. Cela consti­tue des défis dif­fé­rents pour les grandes puis­sances et les puis­sances moyennes. Des pays comme les États-Unis et la Chine dis­posent des res­sources néces­saires pour inves­tir simul­ta­né­ment dans un large éven­tail de tech­no­lo­gies émer­gentes, allant de l’intelligence arti­fi­cielle et des tech­no­lo­gies quan­tiques à la bio­tech­no­lo­gie et à l’énergie de fusion.

Les puis­sances moyennes, en revanche, doivent se mon­trer plus sélec­tives. Des pays comme la France ou le Royaume-Uni ne peuvent pas se per­mettre d’investir à la même échelle dans tous les domaines tech­no­lo­giques. Ils doivent iden­ti­fier les sec­teurs dans les­quels ils dis­posent d’avantages com­pa­ra­tifs et y concen­trer leurs res­sources en consé­quence, sou­vent tout en ren­for­çant la coopé­ra­tion inter­na­tio­nale. Cette approche com­porte des risques impor­tants. Choi­sir une tra­jec­toire tech­no­lo­gique inadap­tée peut entraî­ner des pertes consi­dé­rables après des années d’investissement. Pour­tant, agir trop rapi­de­ment sans stra­té­gie claire peut s’avérer tout aus­si dangereux.

Dans le contexte de la révo­lu­tion tech­no­lo­gique actuelle, les gou­ver­ne­ments doivent trou­ver un équi­libre dif­fi­cile entre l’urgence et la dis­ci­pline stra­té­gique. Le suc­cès ne dépend pas seule­ment des dépenses, mais aus­si de la capa­ci­té à faire des choix éclai­rés quant aux domaines dans les­quels des capa­ci­tés peuvent réel­le­ment être déve­lop­pées et main­te­nues dans la durée.

Propos recueillis par Aicha Fall