Accord UE-Mercosur : démêler le vrai du faux

Si le trai­té com­mer­cial entre l’UE et le Mer­co­sur a été signé le 6 décembre 2024, il doit encore être rati­fié avant d’être appli­qué. Ain­si, les dif­fé­rents points de l’ac​cord font encore débat et génèrent même des mobi­li­sa­tions, sur­tout de la part des agri­cul­teurs en France.

Pro­messe de pros­pé­ri­té pour l’Eu​rope, épée de Damo­clès pour les agri­cul­teurs fran­çais, et dan­ger pour l’en​vi​ron​ne​ment : l’ac​cord de libre-échange entre l’U​nion euro­péenne (UE) et le Mer­co­sur secoue le débat public depuis plu­sieurs semaines. Avec un trai­te­ment média­tique aus­si riche, de nom­breuses décla­ra­tions ont été faites à pro­pos de cet accord. Par­fois justes, d’autre fois moins, éclair­cir ce débat passe aus­si par la véri­fi­ca­tion de ces dernières.

Char­lotte Emlin­ger, éco­no­miste au Centre d’é​tudes pros­pec­tives et d’in​for​ma​tions inter­na­tio­nales (CEPII), a lar­ge­ment par­ta­gé son exper­tise sur l’ac​cord Mer­co­sur dans les médias. À cette occa­sion, elle a sou­vent enten­du des affir­ma­tions qui, bien que répan­dues, ne sont pas tou­jours exactes. Avec l’aide de Mathieu Paren­ti, pro­fes­seur à la Paris School of Eco­no­mics (PSE) et cher­cheur à l’IN​RAE, nous en avons sélec­tion­né quatre qui semblent impor­tantes à exa­mi­ner de près.

« J’en​tends sou­vent l’i​dée que le mar­ché euro­péen sera enva­hi de pro­duits du Mer­co­sur, alors que ce qui est négo­cié, ce sont des contin­gents tari­faires [N​.​D​.​L​.​R. : Réduc­tion des tarifs doua­niers pré­vus pour une quan­ti­té déter­mi­née par quo­ta], assure l’é​co​no​miste. La quan­ti­té de pro­duits qui pour­ront entrer sur le mar­ché euro­péen avec des droits de douane réduits est donc limi­tée. » Ce contin­gent entraî­ne­ra poten­tiel­le­ment, pour la viande bovine, une impor­ta­tion sup­plé­men­taire de 99 000 tonnes à l’an​née. « C’est un quo­ta assez faible qui, fina­le­ment, ne repré­sente que 1,2 % de la consom­ma­tion euro­péenne », pré­cise-t-elle. Cet ajout, face aux 200 000 tonnes déjà impor­tées aujourd’​hui, ne ris­que­ra pas de bou­le­ver­ser la filière européenne.

Pour la volaille, en revanche, les chiffres sont plus éle­vés : le contin­gent aug­men­te­ra de 180 000 tonnes – repré­sen­tant 1,8 % de la consom­ma­tion euro­péenne annuelle –, alors que les impor­ta­tions actuelles s’é​lèvent déjà à envi­ron 300 000 tonnes. Une autre dif­fé­rence clef réside dans les tarifs doua­niers : l’ac​cord pré­voit leur sup­pres­sion totale pour les quan­ti­tés de volailles négo­ciées et une reva­lo­ri­sa­tion à 5 % pour le contin­gent de la viande bovine — actuel­le­ment à hau­teur de 20 à 35 %, dépen­dam­ment des pro­duits —, ce qui rédui­ra logi­que­ment leurs prix sur le marché.

Cepen­dant, les contin­gents négo­ciés com­prennent tous types de mor­ceaux. Il fau­dra ain­si s’at​tendre à ce que cer­tains mor­ceaux, dont les pays du Mer­co­sur peuvent être spé­cia­listes, prennent une plus grande part des impor­ta­tions. « À vrai dire, les mor­ceaux que l’on retrou­ve­ra d’au​tant plus sur le mar­ché euro­péen seront des mor­ceaux de qua­li­té, avec des pro­duits plus phares comme l’a​loyau, assure Char­lotte Emlin­ger. Du moins, ce sera le cas pour la viande bovine. Pour la volaille, du fait de l’as​pect très com­pé­ti­tif déjà pré­sent au sein des pays du Mer­co­sur, le constat risque d’être dif­fé­rent. » Pour ce type de viande, l’im​pact sur le mar­ché euro­péen sera donc plus global.

De plus, selon Mathieu Paren­ti : « Il est impor­tant de pré­ci­ser que les pre­miers concur­rents des agri­cul­teurs fran­çais sont les agri­cul­teurs euro­péens. Mais si l’on met de côté la pro­duc­tion euro­péenne pour se concen­trer uni­que­ment sur les impor­ta­tions, le Mer­co­sur exerce déjà une influence signi­fi­ca­tive sur le mar­ché. » Ce qui reste pro­blé­ma­tique, d’un point de vue de la concur­rence déloyale, se trouve plu­tôt dans les normes euro­péennes, sani­taires comme envi­ron­ne­men­tales, ren­dant de fait la pro­duc­tion plus coû­teuse. Car, et comme le rap­pelle le pro­fes­seur : « En règle géné­rale, les normes que res­pectent les pays qui exportent vers l’UE sont celles qui concernent le pro­duit fini (tel qu’un rési­du des pes­ti­cides maxi­mal auto­ri­sé), l’i​dée étant que ce sont celles que l’on pour­ra détec­ter en UE. Ce n’est pas en fai­sant des contrôles sur le pro­duit fini que l’Eu​rope aura la main sur les pro­ces­sus de pro­duc­tion. C’est pour cela que l’i​dée d’in​tro​duire des “mesures miroirs” – qui contrain­draient le pro­ces­sus de pro­duc­tion hors UE à res­pec­ter les mêmes normes que sur le sol euro­péen (comme c’est le cas du bœuf aux hor­mones) – avaient été évo­quées. Néan­moins leur mise en œuvre demeure dif­fi­cile. »

Dans les faits, cette affir­ma­tion est incor­recte. Seule­ment, la réa­li­té peut par­fois s’a​vé​rer plus nuan­cée. « L’ac​cord avec le Mer­co­sur ne pré­voit abso­lu­ment pas de réduire les normes euro­péennes, explique Char­lotte Emlin­ger. C’est​-à​-dire que le bœuf aux hor­mones est inter­dit en Europe, et il le sera tou­jours mal­gré la signa­ture de cet accord. Le sujet est plus celui des contrôles aux fron­tières que celui des accords com­mer­ciaux. » En ce qui concerne les contrôles aux fron­tières, plu­sieurs argu­ments peuvent s’en​tendre.

Selon l’é​co​no​miste du CEPII, pre­nant en consi­dé­ra­tion le nombre de tonnes de bœuf déjà expor­tées aujourd’​hui, l’aug​men​ta​tion du quo­ta ne devrait pas cham­bou­ler le pro­ces­sus de contrôle aux fron­tières. « Récem­ment, des études¹ ont mon­tré que mal­gré les contrôles exis­tants, des pro­duits ne res­pec­tant pas les normes aux fron­tières se sont retrou­vés sur le mar­ché euro­péen, admet-elle. Par ailleurs, cer­taines normes de pro­duc­tion deman­dées aux pro­duc­teurs euro­péens ne sont pas impo­sées à la fron­tière et ne pour­raient d’ailleurs pas être contrô­lées à l’en​trée du mar­ché euro­péen. Il est dif­fi­cile d’im​po​ser les mêmes contraintes aux agri­cul­teurs euro­péens et aux agri­cul­teurs du reste du monde. »

Vient donc la dif­fé­rence déjà abor­dée entre les normes impo­sées aux agri­cul­teurs euro­péens sur la pro­duc­tion et celles détec­tables sur le pro­duit fini. « Dire que des pro­duits incom­pa­tibles avec les normes euro­péennes de pro­duc­tion seront ven­dus sur le mar­ché euro­péen n’est pas faux du tout, insiste Mathieu Paren­ti. Il faut sim­ple­ment s’en​tendre sur la défi­ni­tion des normes. Les normes qui concernent le pro­duit fini peuvent être com­plè­te­ment inopé­rantes pour régu­ler une exter­na­li­té géné­rée en amont. Une pano­plie d’exemples se pré­sente : l’u​ti​li​sa​tion d’hor​mones de crois­sance et d’an​ti​bio​tiques dans l’é​le​vage (qui requièrent le déve­lop­pe­ment de filières dis­tinctes pour le mar­ché euro­péen), la défo­res­ta­tion (qui requiert la mise en place d’un sys­tème de tra­ça­bi­li­té), et cete­ra. C’est d’ailleurs déjà le cas dans les impor­ta­tions actuelles. Nous savons que mal­gré l’in​ter​dic​tion de cer­tains pes­ti­cides en Europe, nous impor­tons des pro­duits agri­coles, en pro­ve­nance du Mer­co­sur, mais aus­si des États-Unis, culti­vés à l’aide de ces der­niers. L’Eu​rope est d’ailleurs en train de chan­ger de poli­tique à ce sujet, même si les résul­tats sont pour l’ins​tant assez décevants². »

Pour anti­ci­per les impacts de l’ac​cord Mer­co­sur, il est utile de s’ap​puyer sur des cas simi­laires déjà négo­ciés. L’ac​cord CETA, adop­té en 2017, sou­le­vait des pro­blé­ma­tiques concer­nant l’im​por​ta​tion de la viande bovine cana­dienne. Cet accord de libre-échange a accor­dé au Cana­da un contin­gent tari­faire de 53 000 tonnes équi­valent-car­casse (tec), effec­tif depuis 2022. L’ex​por​ta​tion cana­dienne à des­ti­na­tion de l’Eu​rope ne s’é​le​vait pour­tant qu’à 1 519 tec en 2023³. Selon Char­lotte Emlin­ger, qui a tra­vaillé sur le sujet, le Cana­da « ne rem­plit pas son contin­gent, car l’in​ter​dic​tion du bœuf aux hor­mones reste une contrainte de taille ».

Tout cela pour­rait por­ter vers cette affir­ma­tion, ce qui la rend d’au​tant plus cré­dible. D’ailleurs, Char­lotte Emlin­ger aurait plu­tôt ten­dance à y répondre : « Pas tout à fait », plu­tôt que « Faux ». Car, « il y a des gagnants et des per­dants à l’in​té​rieur même de l’a​gri​cul​ture fran­çaise, tout dépend des sec­teurs ». En effet, en contre­par­tie de ces contin­gents sur la viande, une ouver­ture des pays du Mer­co­sur aux expor­ta­tions d’autres pro­duits euro­péens, tels que le vin, les spi­ri­tueux et le fro­mage, a été négociée.

Dans ce type d’ac­cord, des listes d’ap­pel­la­tions d’o­ri­gine pro­té­gée (AOP) sont pré­vues pour pré­ser­ver l’a­gri­cul­ture fran­çaise. « Un pro­duc­teur bré­si­lien ne pour­ra par exemple plus vendre du fro­mage qu’il appel­le­rait Com­té, ce qui peut se faire aujourd’​hui, concède-t-elle. Une de nos der­nières études⁴ a jus­te­ment ana­ly­sé l’im​pact que cela a eu avec l’ac​cord CETA. Résul­tat, nos pro­duits ont pu se vendre plus chers sur le sol cana­dien. » Ain­si, même si une par­tie de l’a​gri​cul​ture euro­péenne sera impac­tée par l’ar​ri​vée de ces pro­duits d’A​mé​rique latine, tout un ensemble de pro­duc­teurs pour­rait en tirer un avantage.

Cette logique de contre­par­tie ne s’ar​rête pas à l’a​gri​cul​ture. Comme le sou­ligne l’é​co​no​miste, « J’en​tends sou­vent l’i​dée que cet accord se résu­me­rait sim­ple­ment par “Viande contre Voi­ture”. Cela est un peu réduc­teur, mais met en avant l’autre facette de l’ac​cord, qui semble être plus béné­fique pour l’U​nion euro­péenne ». Effec­ti­ve­ment, bien que le sec­teur agri­cole reste au cœur des pré­oc­cu­pa­tions en France, d’autres aspects de l’ac​cord méritent attention.

Le sec­teur de l’au​to​mo​bile euro­péen, par exemple, ver­ra ses échanges avec le Mer­co­sur faci­li­tés. De même pour l’im​por​ta​tion de matières pre­mières néces­saires à la tran­si­tion éner­gé­tique — notam­ment dans la confec­tion des bat­te­ries — en pro­ve­nance des pays du Mer­co­sur. Un point impor­tant pour la sou­ve­rai­ne­té euro­péenne face aux futurs défis éco­lo­giques et au mono­pole de la Chine sur ce sec­teur. Seule­ment, dire que l’ac​cord est plus béné­fique pour l’U​nion euro­péenne que pour le Mer­co­sur reste incer­tain. Et, selon Mathieu Paren­ti, « per­sonne ne le sait réel­le­ment ».

La défo­res­ta­tion en Amé­rique latine, et en par­ti­cu­lier de l’A​ma​zo​nie, reste un pro­blème de taille. Accen­tuer les échanges inter­na­tio­naux avec cette région aura pour consé­quence presque cer­taine l’aug​men​ta​tion de leur pro­duc­tion. « En repre­nant l’exemple du bœuf, il est logique de s’at​tendre à ce que cette ouver­ture vers le mar­ché euro­péen aug­mente sa pro­duc­tion, explique Char­lotte Emlin­ger. Le pro­blème étant ain­si dans l’ex​ploi​ta​tion des terres à cause de cet éle­vage, mais aus­si à la pro­duc­tion des ali­ments les nour­ris­sant, comme le soja. » Ce qui, « même si nous par­lons de petit volume », impac­te­ra vrai­sem­bla­ble­ment les forêts.

Map­Bio­mas, une coa­li­tion d’ONG, dénonce le poids impor­tant de l’a​gri​cul​ture dans la défo­res­ta­tion ama­zo­nienne (cf. info­gra­phie). Selon ses études⁵, la forêt d’A​ma​zo​nie a per­du presque 100 mil­lions d’hec​tares (Mha) depuis 1985 (707 Mha en 1985 pour 619 Mha en 2023), et a vu son espace occu­pé par l’a​gri​cul​ture deve­nir 3,1 fois plus impor­tant sur la même période (43 Mha en 1985 pour 135 Mha en 2023). En outre, même si l’ex​ploi​ta​tion minière devrait éga­le­ment aug­men­ter à la suite de cet accord, son impact sur la défo­res­ta­tion semble res­ter minime, quoique tout de même pré­sent (5 Mha en 2023).

« L’af​fir​ma​tion est loin d’être fausse, admet Mathieu Paren­ti. Après, des études⁶ ont mon­tré que lorsque des clauses anti-défo­res­ta­tion étaient inté­grées dans les accords com­mer­ciaux, celles-ci avaient ten­dance à bien fonc­tion­ner. » Seule­ment, cela avait avant tout pour effet de limi­ter l’ex​pan​sion des exploi­ta­tions, et donc d’im​pac​ter la pro­duc­tion. « Le pro­blème étant qu’a​vec ce type de clause, un effet assez per­vers peut faire sur­face, ajoute-t-il. Pour aug­men­ter la pro­duc­tion, une agri­cul­ture plus inten­sive, plu­tôt que plus exten­sive, aura lieu. » Ain­si, le revers de la pièce impli­que­ra une culture avec bien plus de soja ou de bovin par mètre car­ré — ce qui pour­ra éga­le­ment avoir des effets néga­tifs sur l’en​vi​ron​ne​ment, comme  l’aug​men​ta​tion des émis­sions de méthane par les bovins, la pol­lu­tion des sols liée à la pro­duc­tion de soja et l’im​pact néfaste sur la biodiversité. 

Selon France Info, une demande de l’É​ly​sée est d’ailleurs de faire de l’ac​cord de Paris sur le cli­mat une clause dont le non-res­pect entraî­ne­ra la sus­pen­sion de l’ac​cord avec le Mer­co­sur, afin d’as​su​rer le déve­lop­pe­ment durable, de limi­ter la défo­res­ta­tion et de faire res­pec­ter les normes sani­taires et les contrôles⁷. Or, pour la France, une clause suf­fi­sam­ment solide pour per­mettre le res­pect de ces règles n’est pas encore d’ac​tua​li​té.    

Pablo Andres